重构与发展：我国教育督导体制建设40年

摘要我国当前教育督导制度是在改革开放后逐渐恢复与发展起来的。从组织机构和职能变迁的视角出发，可将其40年的发展历程大致划分为五个阶段：教育督导职能的恢复与重构，教育督导职能的独立与增强，教育督导职能的完善与法律地位提升，教育督导职能的巩固与拓展，教育督导职能与法律地位的进一步增强。我国现已建成相对完善的具有中国特色的教育督导制度。

关键词改革开放40周年；教育督导；视导室；国家教育督导团；国务院教育督导委员会

中图分类号G63

文献标识码B

文章编号1002-2384（2018）12-0020-04

《礼记·文王世子》有云：“天子视学，大昕鼓徵，所以警众也。”这说明我国从西周时期就已建立了天子视学制度，此后教育视学制度虽偶有中断，但一直延续至今。我国当前的教育视学制度，即现在所称的教育督导制度，是在改革开放后逐渐恢复与发展起来的。经过40年的建设，目前已建成相对完善的具有中国特色的教育督导制度。

40年来，我国教育督导机构一直处在不断地调整与变动之中，教育督导职能定位也随着教育发展任务与形势的变化以及组织机构的调整而不断进行改变。与此同时，教育督导职能与作用的发挥，不仅需要较为完善的组织体系作为前提，还需要对其赋予可靠的行政地位与法律制度作保障。因此，我国教育督导体制建设40年的历程，就是教育督导行政地位不断变迁与法制建设曲折发展的历史。笔者基于组织机构和职能变迁的视角，对改革开放40年来我国教育督导体制建设的历程进行梳理和分析。

一、教育督导职能的恢复与重构（1978～1984年）：普教司下设视导室

1949年新中国成立以后，中央人民政府教育部随即成立，内部除设办公厅、高等教育司、中等教育司、初等教育司、社会教育司以外，还专门设立了履行教育督导职能的机构—视导司。1966年至1976年“文化大革命”期间，教育督导制度遭到了严重破坏，教育督导职能几乎荡然无存。“文化大革命”结束后，在邓小平的极力倡议与推动下，教育督导职能很快得到了恢复。1977年邓小平在与教育部负责人谈话时提出：“要健全教育部的机构。要找一些四十岁左右的人，天天到学校里去跑。搞四十人，至少搞二十人專门下去跑。要象（像）下连队当兵一样，下去当‘学生’，到班里听听课，了解情况，监督计划、政策等的执行，然后回来报告。这样才能使情况反映得快，问题解决得快……”1978年，国家在教育部普教司内设视导室，任命了四位教育部巡视员。视导室的设立标志着我国教育督导职能在“文化大革命”后的正式恢复。但此时视导室仅是普教司的一个内设机构，并没有恢复“文化大革命”前教育督导所具有的与教育部其他下属司局级机构平等的行政地位与职能。

这一时期，我国教育督导的主要目的与职能是保障教育系统秩序的恢复与稳定运行，保障国家教育政策与计划能够得到有效贯彻与落实。尽管教育督导机构由于种种原因未得到独立设置，但其所具有的象征意义与影响却是重大和深远的。视导室在普教司（中等教育司）的设立是“文化大革命”结束后我国教育督导制度得以恢复与逐步完善的重要发端。

二、教育督导职能的独立与增强（1984～1988年）：独立设置督导机构

1984年8月，经国务院批准，视导室得到了独立设置（但仍然由中学司代管），成为国家教育委员会内设的一个司局级机构；其主要职能是负责巡视、检查和指导帮助全国各地的普教工作。1985年，教育部视导员的人数已由原来的4位增至12位。视导室的独立设置不仅使得教育督导的行政地位得到提升，同时也为今后承担更多的职能提供了可靠的制度基础与组织保障。1986年，《中华人民共和国义务教育法》（以下简称《义务教育法》）颁布后，普及九年义务教育成为我国教育事业的重要任务之一。当时国家在普及义务教育过程中面临着诸如经费投入不足、家长的观念阻碍以及学生有意识辍学等重重困难。为了更好地保障全国义务教育的普及，就必须要加强监督与检查。在此情况下视导室就被赋予了协助全国人大对义务教育进行检查的职能。同年，经国务院批准，教育部视导室更名为国家教委督导司。这种称谓上的变化不仅体现着名称的规范，更体现着教育督导机构行政地位的进一步巩固与提升。在严格意义上讲，我国教育督导制度的彻底恢复应是以此次机构更名为标志的。

督导机构的独立设置，必然会带来其职能的独立与增强。这一时期我国教育督导体制基本上已具备了现代教育督导的一些基本职能，包括拟定教育督导工作方针、政策和规定；规划、指导督导队伍的建设；督导、检查、评价地方政府和教育行政部门以及学校的工作等。这一时期的督导职能相对比较完善，但由于诸多因素影响，大部分职能并没有得到很好的执行与落实。此阶段，督导司的工作主要是配合全国人大教科文卫委员会对《义务教育法》的贯彻执行情况进行检查。

三、教育督导职能的完善与法律地位提升（1988～2000年）：形成督导组织体系

1988年以前，教育督导机构主要是在中央政府层面设立的，地方政府层面尤其是县级层面很少设立教育督导机构。为了在全国范围内尽快建立与形成比较完善的教育督导组织体系，教育部在1983年提出了《建立普通教育督导制度的意见》，做出了在县以上教育行政部门都要设立督导机构的指示。因为没有得到很好的执行，所以教育督导组织体系建设在短期内并未取得很大进展。1986年国家颁布《义务教育法》后，为保障九年义务教育快速普及，需要对其加强监督与检查，教育督导力量随之得到加强，教育督导组织建设也得到进一步完善。

1988年，国家教育委员会、人事部联合发布了《关于建立教育督导机构问题的通知》，对县级以上人民政府教育行政部门建立教育督导机构问题做出了明确要求。1991年颁布的《教育督导暂行规定》，对县级以上人民政府内部设置教育督导机构问题又做出了明确规定。1992年发布的《<中华人民共和国义务教育法>实施细则》把建立对实施义务教育的工作进行监督、指导、检查的制度确定为县级以上人民政府的责任。1995年颁布的《中华人民共和国教育法》把教育督导制度确立为国家的一项基本教育制度。

在一系列教育法律法规的推进与保障下，我国国家、省（自治區、直辖市）、地市、区县四级教育督导组织体系逐渐形成。截至2001年，全国已有31个省（自治区、直辖市）建立了省级教育督导机构，97.5%的地（市）建立了地市级教育督导机构、97.77%的县（区）建立了区县级教育督导机构；29个省（自治区、直辖市）、65.0%的地（市）和59.7%的县（市、区）教育督导机构被称为人民政府教育督导机构。

1988年至2000年之间，中央政府层面的教育督导机构建设也经历了三次重要调整。其一，1993年国家机构改革，撤销督导司建立国家教委教育督导团办公室；保留教育督导与评估职能，挂靠在基础教育司，工作上独立运转。其二，1996年中央机构编制委员会办公室印发《关于设立国家教育委员会教育督导团的批复》，同意设立国家教育委员会教育督导团（简称国家教委教育督导团），其成员由教育系统的专家、学者及相关人士兼任，具体事务由国家教委督导团办公室（即基础教育司）承担。其三，1998年国家机构改革，国务院批准了教育部的机构改革方案，教育督导团办公室被列入教育部18个职能司（厅、室）。

在教育督导职能完善与法律地位提升时期，我国督导职能与任务的基本定位是对下级人民政府教育工作、下级教育行政部门和学校工作，进行监督、检查、评估、指导，保证国家相关教育方针、政策、法规的贯彻执行和教育目标的实现。随着教育督导组织体系的日渐形成，教育督导职能的定位也逐渐出现了国家与地方层面的分化。其中，国家教育督导职能的定位主要是开展督政工作（对下级人民政府教育工作进行督导），并负责全国教育督导工作的领导与统筹规划，指导地方教育督导工作的开展等。地方教育督导职能的定位主要是督学，即负责对本行政区内的学校及其他教育机构进行督导。此阶段，教育督导工作的主要内容除了先前的普及义务教育督导、“两基”（即基本实施九年义务教育和基本扫除青壮年文盲）验收工作评估以外，还包括开展教育经费增长政策和教师经济待遇的落实、改造校舍危房、制止中小学生流失等，以及各地对中小学德育工作有关法规、文件的落实情况和小学生课业负担过重等问题的“两项督导检查”工作。另外，全面推进素质教育督导此时也成为教育督导工作的重要内容。

四、教育督导职能的巩固与拓展（2000～2012年）：更名并确立国家教育督导团的职能

2000年1月，中编办下发了《关于原国家教委教育督导团更名的批复》，同意将原国家教委教育督导团更名为“国家教育督导团”。从国家教委督导团到国家教育督导团，虽一字之差，但其所蕴含的意义却非同一般。

2000年到2012年这一时期，教育督导组织建设取得了如下进展。其一，教育督导机构体系建设得到了进一步扩展。2007年，经中央机构编制委员会办公室批复同意，教育部依托北京师范大学成立了教育部基础教育质量监测中心，其主要职能是接受国家教育督导团办公室的领导，负责组织与实施全国的教育质量监测工作。此后，各地纷纷效仿教育部，在本省、市级层面建立了履行教育质量监测职能的机构，或赋予已有机构教育质量监测的职能。这样在我国教育督导组织体系中，就形成了两大系列组织，即教育督导评估组织和教育质量监测组织，二者相互促进、相互补充，并行不悖。其二，教育督导组织的独立设置得到了进一步加强。一些省市的地方教育督导机构皆独立于教育行政机构而设置，绝大多数教育督导机构的名称中皆有人民政府的称谓。

2000年以后，我国“两基普九”的任务基本完成，教育督导职能与任务重心也随之发生了重要转变。“两基普九”时期，我国教育督导职能与任务的重心主要是督政；在后“两基普九”时期，教育督导则进入督政与督学并重时期。2001年，国务院印发了《关于基础教育改革发展的决定》，把督政与督学相结合作为教育督导工作的一项基本原则，并提出教育督导应该在实施素质教育工作中发挥保障作用。

国家教育督导团的职能被确立为两个方面：其一，研究制定教育督导与评估的方针、政策、规章制度和指标体系；其二，对地方人民政府贯彻执行国家有关教育方针政策的情况进行指导、监督、检查、评估。地方教育督导机构的职能主要是对本行政区内各级各类学校及其他教育机构进行督导。在后“两基普九”时期，教育督导的主要任务内容是保障素质教育的全面实施，保障与促进义务教育均衡发展。

五、教育督导职能与法律地位的进一步增强（2012年至今）：设立国务院教育督导委员会

2012年是我国教育督导制度建设历程中具有里程碑意义的一年。教育督导领域期盼已久的《教育督导条例》于该年9月由国务院正式发布，这意味着我国教育督导的法律地位得到了进一步提升。

2012年以后，我国教育督导组织建设发生了以下几个方面的变化。其一，国家成立国务院教育督导委员会，委员会主任由国务院副总理或国务委员担任，副主任由教育部部长、国务院副秘书长担任，委员由发展改革委、教育部、科技部等14个部委局的副职领导担任。其二，教育督导局名称确立。2016年，国家教育督导团办公室更名为教育督导局，与设在教育部的国务院教育督导委员会办公室合署办公；督导局下设综合处、义务教育督导处、专项督导处、学校督导处、督学管理处与评估监测处等六个处室。其三，教育评估监测体系逐渐形成。自2007年国家成立教育部基础教育质量监测中心以后，各省市都在积极推进质量监测机构的建设，截至2015年底，全国已有22个省（自治区、直辖市）成立了省级监测机构，一些省市在市级层面也已建立起教育质量监测机构。

国务院教育督导委员会的职能包括研究制定国家教育督导的重大方针、政策，审议国家教育督导总体规划和重大事项，统筹指导全国教育督导工作，聘任国家督学，发布国家教育督导报告等。国家教育督导团办公室更名为教育部督导局以后，其职能并没有什么实质变化。教育质量监测的主要职能是对基础教育阶段学生的学习质量和身心健康状况以及影响学生发展的相关因素进行全面、系统、深入的监测，定期向国家报告基础教育质量状况，为各级政府教育决策提供信息、依据和建议。2014年，国务院教育督导委员会办公室印发《深化教育督导改革转变教育管理方式意见》，明确提出教育质量监测是教育督导的一项重要任务与职能，这标志着我国已形成督政、督学与评估监测三位一体的教育督导职能体系。

参考文献：

[1]教育部.中国教育督导制度简况[EB/OL].[2018-09-15].http：//old. moe.gov.cn//publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_163/200409/3084. html.

[2]国务院办公厅.国务院办公厅关于成立国务院教育督导委员会的通知[EB/OL].（2012-08-31）[2018-09-15].http：/// zwgk/2012-08/31/content_2214419.htm.

[3] 《教育督导》编辑部.教育督导法制建设理论与实践研究[M].北京：地震出版社，1999.

[4] 国家教育督导团办公室.当代中国教育督导[M].北京：人民教育出版社，2007.

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