社区调解现状及相关问题研究

【摘 要】随着经济的发展和社会生活形态的演变，人与人之间因为经济因素等原因而形成的矛盾变得频发化、复杂化。同时，随着法治的不断完善、居民法律意识的不断增强，通过诉讼解决纠纷成为一种必然的趋势。诉讼机制在解决纠纷方面存有其内在的优势，但在考量诉讼效率、诉讼成本等方面的情况下其也并非必然的选择。事实上，日常生活中存在的一般性纠纷，社区调解往往会起到良好的效果，既高效的解决了纠纷还能“不致伤害相互之间的感情”。社区调解工作主要由社区调解委员会来完成和实施，其在纠纷解决中发挥巨大作用的同时，在人员组成、经费保障、自我定位等方面也存在着种种的不足，在新的形势下如何完善社区调解、发挥其应有的作用显得尤为重要。

【关键词】诉讼机制；社区调解；社区调解委员会

一、社区调解概况

根据《人民调解委员会组织条例》以及相关的规定，社区调解委员会是居民委员会下设的调解民间纠纷的群众性组织，在基层人民政府和基层人民法院指导下进行工作。调解委员会的主要职能是调解民间纠纷，主要是涉及公民之间有关人身、财产权益和其他日常生活中发生的纠纷，其在纠纷解决、增进人民团结、维护社会安定等方面发挥着重要作用。同时，一般性纠纷通过社区调解机构进行解决还可以节约大量宝贵的司法资源，尤其是在我国当前司法资源不足的情况下显得尤为重要和更具现实意义。

一直以来，由于受传统文化的影响，我国居民的“无讼”思想始终占据主导，对于纠纷的解决更多的是通过私下调解的方式来进行的（当然这也同我国长期以来缺乏简便、高效的司法资源有关）。传统的民间纠纷解决往往是通过“有威望的长者”来进行裁决的，各方对这种裁决的结果也都予以充分的认可，民间的这种调解制度在解决纠纷、化解矛盾方面一直起到不可或缺的作用。但是随着经济的发展和社会制度的变迁，这种纠纷解决机制遭遇到了巨大的挑战。单就相对较为完备的社区调解来说，其人员配备、经费来源等在新的形势下也显得困难重重、寸步难行，已经很难满足现在的纠纷解决要求。对处于从农村向社区转变地区的调解委员会来说，其面临的调解局势也更加复杂、更具挑战性。可以说，经济的发展、社会制度的变迁同目前落后的社区调解制度之间的落差，已经让社区调解处在了十分尴尬的位置上。如果社区调解制度不在进行变革以适应时代的需求，其很难有更好的走向。

二、社区调解面临的新挑战

随着经济的发展，人员流动性的增加，社区构成也呈现出不同的特点，最为典型的便是出现了当地原居民和外来人口的混合居住形态，这对社区调解来说便是一巨大挑战。对于当地原居民来说，仍处在“熟人社会”，居民之间的一般纠纷往往愿意通过调解来解决，他们同居委会或者调解委员会关系相对比较密切，调解也主要是以“道德说教”为主，调解的结果也往往能够得到双方的认可。但对于外来人口来说，基本属于“陌生人社会”，相互之间联系较少。同时，他们的法律意识较强，对调解不是很配合，很难做工作，发生纠纷时更愿意诉诸法律，现代的这种居住结构给社区调解工作带来了较大的挑战。

再者，民间纠纷的内涵也随着经济的发展和社会的变迁不断扩展，尤其是经济利益掺杂其中，社区调解就更显得地位尴尬。以拆迁为例，由于经济补偿等因素的掺杂，拆迁双当很难达成一致的意见，政府部门往往又参与其中，成为获益一方的代表，使得官民矛盾相当尖锐。此时，居委会往往参与其中“做工作”，利用熟人社会的种种优势，通过类似于个人人格魅力和权威的方式进行调解，但往往是出力不讨好，引发居民的不满，其被自然的认为是政府的“代言人”，很难有威信可言。在处理一些群体性事件时，情况同样如此，社区调解机构在发挥其正面调解作用的同时难掩其尴尬地位。因此，对于此类的调解工作做好不要由社区调解委员会来出面调解以致过度耗损其“信用和权威”，以免波及其日常的调解工作。对于此类的群体性和复杂性的纠纷，做好交由政府机构的调解组织或者专业的机构来处理。

三、社区调解委员会

社区调解工作主要是由设在居民委员会下的社区调解委员会来完成的，但近年来社区调解委员会在人员配备、经费来源、自身定位等方面并没有随着时代的变迁而做出相应的改变，其同当今的纠纷解决需求产生了较大的背离，这种背离主要存在于以下的三个方面：

（一）人员构成方面

根据《人民调解委员会组织条例》以及相关的规定，社区调解委员会主要是居委会的人员兼任或者由本社区群众选举的人担任，但是基本上都是兼任，没有专职人员且调解人员年龄偏大。人员的构成过于狭隘，很少引入外部的人员，新鲜的血液很难补充进来；同时，调解人员的学历偏低（初中学历居多），法律知识匮乏，基本没接受过正规的法律教育，调解主要依靠道德说教，没有后续的培训和专业的指导，在案件调解的过程中有时很难让人信服，调解结果也很难尽人意，人员的素质亟待提高。

（二）经费保障方面

根据《人民调解委员会组织条例》规定，人民调解委员会的工作经费和调解委员的补贴经费，由村民委员会或者居民委员会解决。居民调解工作的经费看似有特定的来源及保障，即由村民委员会或者居民委员会予以解决。但实际上，居民委员会自身经费就缺乏相应的保障，对于社区调解工作而言往往很难拿出充足的经费来保障社区调解工作的正常开展，社区调解组织及调解人员很少会得到补助或者即使有补助金额也很少，这严重影响调解工作的开展和调解人员的工作积极性。由于人民调解委员会调解民间纠纷不收取费用，其自身几乎没有任何的“造血”功能，只能依靠外界的费用支持。

（三）自身定位方面

社区调解应当专注于一般的民间纠纷调解工作，对于其他的纠纷不应过多的干涉，而应交由专门的机构来处理，避免将所有纠纷或问题都抛给社区调解机构。在实际的调解工作中往往会出现调解机构对于某些不属于自己职权范围内的纠纷进行干涉，如对于企业、拆迁等纠纷，就应当交由专门的企业、行业调解机构来进行，社区调解委员会则不适于进行调解和干涉。这一方面是基于社区调解的定位，即调解一般的民间纠纷；另一方面则是由社区调解当前的实际水平所决定的。此外，在前述的企业、拆迁等纠纷中，社区调解委员会不但参与其中，而且往往会“站在政府或者企业”的角度来开展工作，此时的所谓调解已经变味为一种“胁迫”，已经背离了社区调解的本意，还可能引起居民的强烈不满进而引发更大的矛盾。因此，社区调解的定位必须要限定在一般性的民间纠纷调解上，并且这种条件必须建立在完全自愿的前提之下，只有这样才可以更好的发挥其应有的作用和保持其应有的权威性。

四、调解的效力问题

经过社区调解，纠纷双方就达成的调解协议或者类似的调解安排，其效力如何呢？从前面所述的内容中可以看出，社区调解由于自身所存在的种种不足，这从根本上决定了其在调解的公信力方面存在缺陷，而这种缺陷的存在也使得社区调解面临着困境。社区调解的本意是依靠“熟人社会”的这种特点来对民间纠纷进行和解，这种在第三方依靠个人魅力来解决纠纷的方式，其本身就要求双方当事人对调解结果是完全信服、完全自愿履行的。但是随着社会的变迁，人们思想意识的转变，当代的这种社区调解发生了巨大的变化。首先便是社区的人员构成与以往发生了很大的改变，其次人们的法律意识增强、思想观念发生转变，纠纷发生后更多的希望借着诉讼途径而不是依靠民间的这种调解来解决，最后便是现代处理纠纷的方式增多，诉讼制度作为现代化的纠纷解决制度以其独有的权威性、强制性、终局性等特点得到了更多的选择和信赖。以上种种原因的结合便导致了如今传统调解的尴尬，其公信力不高便在情理之中。

经过社区调解后，社区调解的效力到底如何，其是否具备强制执行力呢？根据《人民调解委员会组织条例》及相关法律法规的规定，在社区调解中，若双方当事人自愿接受社区调解并认可最终的调解结果，一般应通过签订调解协议书的方式来确认调解的效力。此外，自2002年最高人民法院《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》中首次明确了调解协议的契约性质， 强化了协议的法律效力， 避免了原来调解不成到法院诉讼的法庭调查与法庭调解都重新进行， 但这仅是赋予了协议的确定力， 而不具有强制执行力。由此可见，社区调解的功效在于提供一种解决问题的方式，双方需要自愿接受调解的结果并自愿的履行。若经调解后双方不愿接受调解的结果，将纠纷诉至法院的话，那么双方所签订的调解协议书的效力是无效的，但是调解过程中双方所认可的事实是有效的，即在诉讼中法院可以简化相关的程序，省略其中的法庭调查和法庭调解，提高司法效率、节约司法资源。这样在选择调解之前，便给当事人一种预期，使调解能更好的发挥其应有的作用，同时也能凸显社区调解的种种优势。社区调解的效力在衔接上存有较大的缺陷，对于调解成功的案件在后续执行阶段一方不执行时，很难得到处理，既使法院对调解协议书的事实予以认可，这也会极大的浪费时间或者金钱成本，这样就会使社区调解的预期作用大打折扣，难以发挥其高效的特点。因此，合理的处理好社区调解效力问题对调解至关重要，无论如何调解的目的都是解决纠纷，只有纠纷能够得到高效权威的解决，才会有存在的意义。最高人民法院在《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》中对人民调解协议中有关协议效力的认定，对于社区调解效力的衔接问题给出了明确的认定，这对于社区调解来说具有重大的意义。

五、决策建议

根据前文所述，社区调解在当前的环境下有着重要的作用，目前来说还是一种十分有益的纠纷解决的辅助手段，针对当前社区调解所存在的种种不足，如何对其进行完善就显得尤为重要。对于社区调解当前在人员、经费、自身定位等方面的问题，作者认为可以从以下的方面来给予完善：

（一）针对社区调解人员的素质提高问题，可以从两方面着手，一方面可以加强同基层法院的合作，由法官定期对调解员进行业务指导，对于典型的民间纠纷可以组织调解员旁听审判，了解法官处理案件的尺度和原则。另一方面对于具备条件的社区来说，可以同高校建立合作，定期邀请高校的老师来专题讲授相关的法律知识和典型的疑难纠纷。此外，还可以邀请具有一定法律知识的高校学生来参与具体的纠纷处理，向其咨询相关的法律知识，形成日常化的固定合作机制。对于社区调解委员会的日常工作人员来讲，其也应该不断提高自身素质，加强法律知识的学习，力争在调解纠纷时做到应有权威。

（二）针对社区调解经费不足的问题，一方面要拓展经费来源，除了村民委员会和居民委员会的经费支持之外，地方政府应该给与一定的经费支持，对于社区调解人员也应该给与一定的政府工作补助。此外，为了拓展经费来源，有观点认为可以对调解成功的部分案件收取一定的费用或者对案件调解成功的个人进行奖励。作者认为这种依靠收费来解决经费不足问题的方式值得探讨，收费不仅会增加调解双方当事人的经济成本，这有悖于社区调解的原始初衷，使其存在的意义大打折扣，还可能会造成调解单位或者人员为了增加收入而变相的进行强迫式调解，这对社区调解来说是弊大于利的。另一方面在经费使用上要建立合理的监督管理制度，对相关的经费使用情况要定期向居民公开，对于用于社区调解工作的专项经费做到专项使用，杜绝乱用、滥用经费的情况。

社区调解委员会是隶属于居民委员会的组织，其存在的目的和意义也是为解决社区内居民一般性纠纷、化解彼此之间的矛盾。既然如此，由居民来承担一定比例的经费、政府、居民调解委员会同时给与一定的专项补贴，通过建立社区调解专项基金的方式来筹集部分的资金也是值得尝试的一种方式。

（三）在自身定位方面，一定要明确社区调解的定位。社区调解针对的只是居民之间涉及有关人身、财产权益和其他日常生活中发生的纠纷，对于其他的不属于社区调解范畴的纠纷则不应给与干涉。例如，对于拆迁等一类的纠纷和矛盾，社区调解委员会不应该主动牵涉其中，即使参与协调工作也不应成为“政府的传话筒”，“胁迫”居民进行调解。

（四）社区调解的前提是必须自愿，即自愿接受调解、自愿履行调解协议，调解委员会不得有强迫进行调解的行为，对经调解做出的调解协议，双方不愿履行的，调解委员会也不得阻碍其寻求司法或者其他途径来解决问题的行为。对于发生在本管辖区域内的纠纷，社区调解工作人员可以积极的进行调解，平时也可以对社区调解工作进行积极的宣传，但无论如何也不得进行强制性的调解。

对于当事人不愿调解或者调解不成功的情形，社区调解机构不得阻碍其向法院起诉或者寻求其他的纠纷解决方式。社区调解只能是自愿的方式，不得有强迫的行为，特别是当调解同 “政绩”和“指标”挂钩的时候，这往往容易导致社区调解的畸形。因此，不管是不是接受调解或者是不是调解成功都应该是自愿的，这才符合社区调解的本质意义。

社区调解作为解决民事纠纷的一种方式，尤其在我国发挥了重要的作用，是“无讼”思想下解决纠纷的重要途径，其作用不应被忽视。但随着经济的发展和社会的变迁，人们的法律意识不断提高，对民事纠纷的解决也更多的倾向于更加专业和权威的司法途径，加之社区调解自身从人员、经费等方面的种种限制，其发展遇到了巨大的挑战。当然，这也是人民调解应对时代变迁、进行自我改革的良机，只有自身的不断完善和发展才能够更好的发挥其调解作用，使人民群众愿意接受和选择这样的一种方式来更加高效的解决一般性的民间纠纷，而这对减轻司法成本和负担，缓解社会矛盾、构建和谐社会来说也意义深远。

参考文献

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[2] 周彦生.对我省人民调解介入社会矛盾纠纷“大调解”防调体系的几点思考[J].辽宁法治研究，2008年，02期.

[3] 谢敏贤，张泽宏.论社区调解制度及其完善[J].江西警察学院学报，2007年，第2期.

作者简介：邵长超（1988- ），中国政法大学法律硕士学院，2011级研究生。

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