我国财政转移支付制度现状及国际比较

政府间转移支付制度是市场经济国家处理中央和地方之间因财力和事权不匹配而引起的问题的一种制度安排。本文集中关注我国的财政转移支付制度，通过比较近十年来的转移支付中各部分的变化情况来凸显我国转移支付制度的变化趋势以及存在的问题。

1994年我国财政转移支付制度建立以来，在一定程度上缓解了各级政府之间财力分配不均衡的问题，缩小了各地区之間财力的差距，推进了基本公共服务均等化。然而，我国转移支付制度仍然存在诸多问题，例如，一般转移支付比重较低，没能达到均等化目标，税收返还的改革速度比较慢等，笔者在对我国转移支付现状分析的基础上，进一步提出需要改革和完善的地方以及完善的方法。

一、我国财政转移支付制度的现状

（一）中央转移支付制度的规模变化

近几年来，我国财政收入虽然出现很大幅度增长，但中央和地方本级的财政收入和支出却出现了不平衡的现象。总体规模来看，财政收入和支出的大幅增加，中央对于地方转移支付的规模在逐渐扩大，转移支出占中央财政支出的比重逐渐提高。纵向的中央补助收入在2013年达到48037.64亿元，是2004年的4.6倍之多，平均增长率达到16.94%；转移支付的总数与中央财政支出的总数比例已经上升至70.1%。从转移支付规模的发展壮大可以看出，我国正在增强地方政府的财力，推进财政均衡化，为实现公共服务均等化的目标努力。

2013年，地方公共财政支出合计为119740.34亿元，75150亿元来自中央对地方的补助支出，这说明在地方政府和中央政府之间财权与事权不匹配的问题在加大，地方政府面临更多的公共产品提供需求，但是自身的财力有限，于是陷入困境之中。在此情形下，就需要中央拥有更多的财力资源通过转移支付的手段来解决这一问题。

（二）中央转移支付的结构变化

税收返还、一般性转移支付和专项转移支付在中央对地方转移支付制度中的地位随着时间推移逐渐发生变化，并逐渐进入财政能力发展的良性轨道。

1.税收返还。一般而言，税收返还占中央转移支出的比重相对较大，2004年税收返还占中央转移支付的36.9%，以后年度逐渐下降，到最近两年达到9%左右。由于税收返还数额以地方税收收入为基数，使得经济发达地区拥有更加充裕的财政收入，欠发达地区自身收入少，相应的得到的税收返还规模也小，结果是地区之间的财力差距拉大，体现的效果是逆财政均等化。近几年来，税收返还的数额占中央补助支出的比重越来越低，逆均等化的趋势逐渐减弱。

2.一般性转移支付。从实现公共服务均等化效果的角度来说，一般性转移支付是均等化效果最为显著的转移支付方式。从规模和发展的角度看，一般性转移支付同专项转移支付一样，在近几年来保持着稳中有升的发展趋势，且上升趋势更为明显，平均增长率为14.9‰

比较2004年到2012年之间的变化，不难看出，一般性转移支付和专项转移支付之间的规模差距不是很明显，但是到2013年之后，两者之间的规模变化呈相反趋势，差距逐渐变大。到2014年，一般性转移支付占中央补助支出比例达到52.43%，说明转移支付制度的均等化效果逐渐显现出来。

3.专项转移支付。不同于税收返还逐渐减弱的趋势，专项转移支付占中央转移支付的比重大体上呈上升趋势，有中国统计年鉴数据，除了2006年低于30%以外，其余年份均高于30%的比例，并在2008年之后呈上升态势，到2010年开始又逐渐下降，但下降幅度并不是很大，从总体来说，专项转移支付一直保持着相对较高的规模。

二、国际比较

（一）各国转移支付模式

1.日本政府的税收返还模式。日本的转移支付制度主要是中央在掌控财政资金的情况下进行的，作为中央集权国家，财政收入中央掌控了2/3，对地方政府的支出达到2/3，这样一来，使得财政的纵向不平衡凸显出来。从抓翼支付方式来说主要有两种：一种是无条件拨款，地方政府可以不受限制地使用，称为地方交付税；另一种是专项拨款，即中央有目的的财政拨款，地方政府在使用过程中受到特定条件的约束。两种方式结合使用，比较有效地解决了中央和地方之间的职能、财政关系。从转移支付特点来看，首先是转移支付制度相对分权的完美性，使得中央和地方之间的积极性都调动起来了，增强了资金使用效率。其次是因素量化的科学性，用“因素法”得出转移支付的数额等，比较科学合理。最后是调节的灵活性、法制化、透明度高等特点。

2.德国政府纵横交错的财政平衡体系。作为一个在政治上分权自立的联邦制国家，其转移支付制度有明显的法制化特征，有明确清晰的法律形式来规范，而且财权与事权的划分在联邦政府、州政府和地方政府之间有比较明确的划分，在此基础上，德国的分税制得以建立。从转移支付的方式来看，主要有两个层次：第一层是联邦对于州的转移支付。增值税的第一次分配，把一部分增值税除以各州居民总人数，得出人均收入税额，然后用人数乘以分配份额得出按人均的增值税份额。第二次分配是对特别贫困、达到要求的州进行的财政分配，具体条件有税收能力测算、税收需求等，进行横向的分配。第二层是州与州之间的转移分配，也是大国特有的转移方式。通过测算州与州之间的财力来转移财政资金，从富裕的州转向贫困的州，从而形成纵向转移与横向转移相结合的财政转移支付制度。

（二）各方面比较

1.中央在转移支付中的主导地位。各国的转移支付制度都实行由中央到地方的转移模式，并且中央政府或联邦政府处于主导地位。无论联邦制国家，还是单一制国家，中央政府都掌握着较为集中的财力，这既保证了中央宏观调控的高效率，也建立了地区间均衡发展的基础。中央政府掌握财政大权，依据各地方的财政缺口，进行财政转移支付，较为公平地实现了税收收入的再分配，并且有利于转移支付制度的不断改进。因此，想要顺利而有效地实施政府间纵向转移支付，缩减财力差距，就必须提高中央政府的财力，只有拥有雄厚的财力才能解决这一问题。

2.各国转移支付方式不同。例如，美国有无条件拨款、专项拨款；日本有地方交付税、国库补助金和地方让与税；德国不但有纵向之间的转移支付，而且还有州与州之间的转移支付。不同的转移支付能够帮助中央政府实现不同的目标，根据不同时期的政策重点，在固定原则下实施灵活多变的转移支付形式。

3.以公共服务均等化为目标。中央政府对于一般性转移支付不规定资金用途，多用于平衡地区财政收支状况，保证各地区的基本公共服务。日本的公共服务均等化水平最高，基本上各个州的公共服务水平都达到全国平均水平，即使对于规定特殊用途的专项转移资金，也多用于民生领域的社会服务。

4.资金分配标准公式化。各国在确定各个地方的转移支付额时都采用较为公正的、科学的“因素法”，如美国的公式专项补助、日本的地方交付税、印度财政委员会安排的税收返还和补助。这些国家在测定地区收入和标准支出方面均使用的

“因素法”，测算收入考虑的因素包括地方税收、税收努力等，测算标准支出考虑的因素包括自然条件、经济条件、社会发展条件等。“因素法”所选因素的客观性保证了转移支付制度的公正性，已经成为各国政府所依赖的工具。

三、结语

我国转移支付制度的建立与完善正处于与各项政治经济体制的建立与完善的同步进行中。转移支付制度能否解决中央和地方财政之间的纵向不平衡和各区域之间的横向不平衡问题，还取决于我国各方面制度的改革与调整，随着金融市场的改革与发展，转移支付制度实现区域间各项社会经济事业的协调发展的作用将会逐步加大。

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