韩国工业经济发展的经验和启示

韩国是一个岛国，国土面积99262平方公里，人口4802万，人均耕地不足0.7亩，资源较为匮乏。然而，正是在这块“先天不足”的土地上，从20世纪60年代到90年代中期，上演了令世人瞩目的“汉江奇迹”：韩国经济实现了年均8%以上的高增长，人均国民生产总值从80多美元增加到1.543万美元。1997年，韩国成为金融动荡的焦点，经济发展遭受了严重打击。然而，不到5年时间，韩国再次崛起，1999年经济增长反弹至10%左右。进入21世纪，由于受国内外各种因素影响，韩国经济增长速度明显放缓，但仍保持比西方发达国家高得多的发展速度，如2004年，韩国经济增长率为4.6%。充满竞争力的工业经济体系是韩国演绎“江汉奇迹”和“危机后崛起”的有力支撑。

一、韩国工业经济发展概况

在20世纪50年代，朝鲜爆发了南北战争，对韩国的经济产生了重大创伤，同时也促使韩国人民清醒地认识到实现强国梦的重要途径就是加速工业化发展进程。因此，自20世纪60年代开始，韩国的发展战略就定位为“增长第一、出口第一”，集中力量推进工业化。到1996年的时候，韩国工矿业产值已达到1300多亿美元，当时，韩国已经成为世界第六大钢铁大国，世界第五大电子生产国，世界第七大汽车生产国，世界第二大造船大国。

进入新世纪，韩国工业的国际地位并未动摇。2004年，韩国工矿业产值达到1979亿美元。当年，粗钢产量为4752万吨，居世界第五位；汽车产量为347万辆，居世界第六位；新接造船订单量1631万标准货船吨数，居世界第一位。电子工业更是提升到以高技术密集型产品为主，半导体集成电路发展尤为迅速。

二、韩国工业经济发展历程

从工业产业结构演进的客观表现看，韩国工业经济发展经历了三个阶段：

首先，20世纪60年代所经历的轻工业阶段。在贯彻落实第一跟第二个五年经济发展的计划时，韩国大力推进其轻功产品的加工、发展，对其自身所拥有的丰富廉价劳动力进行了充分的利用。当用进口产品代替自己生产的轻工业产品这一发展趋势饱和时，韩国及时将国内市场转向了国外，积极发展轻工业产品的出口业务，大力出口胶合板、纺织、服装等，同时大力建设基础设施，为迅速进入重化工业发展阶段奠定基础。

其次，20世纪70年代初到80年代末所经历的重化工业阶段。见效快、投资少的轻工产品所具备的价格优势随着社会的进步已消失殆尽，韩国及时将其产业重心调整为重工、化工工业。在这段时间里，被韩国重点扶持、发展的产业包括化学合成纤维、钢铁、石化、机械、汽车、造船等，促使这一系列的产业得到了异常快速的发展进步。

最后，20世纪80年代末至今所经历的后工业化阶段。这一阶段韩国的突出表现是其国民经济比例中工业所占据的比重逐渐下降，而第三产业所占据的比重呈现持续增加的趋势。在韩国工业的内部，发展速度越来越缓慢的是其传统的工业，由于政府的培育、支持，新型工业发展很迅速，知识密集型产业以及高科技产业等愈加受到韩国的关注，促使材料工程、生物化学、电子信息等工业尤其快速地持续发展。

三、韩国工业经济发展特点

第一，工业化速度非常快。工业化指一个国家和地区国民经济中，工业生产活动取得主导地位的发展过程。从世界各国的工业化发展来看，韩国的工业化速度堪称世界奇迹。英国实现工业化用了大约200年，日本用了100多年，而韩国仅仅用了30多年的时间就实现了从农业国向工业国的转变。

第二，产业转型升级及时。从60年代的轻工业到70、80年代的重工业，再到90年代以来的高科技产业。在每一个发展阶段，韩国都充分地利用了自身的比较优势，同时不失时机地抓住了国际产业转移的机遇，及时地实现了工业产业的转型升级。

第三，大企业支撑作用明显。大企业集团是韩国工业经济的支柱，其产值占制造业总产值的比例最高曾超过一半以上。在对外贸易中，大企业集团更是表现出了举足轻重的地位，最大的30家企业集团的年出口总额约占全国出口总额的70%以上。

第四，产业区域分布集中。韩国工业主要集中在原首都圈和以釜山为中心的东南沿海地区。在2000年地区制造业产值中，原首都圈占38.1%，东南沿海地区占28.1%，而西部的湖南地区仅占10.4%，光州只有1.6%。

四、韩国工业经济发展的经验

韩国工业经济走过了一条非同寻常的发展道路，其中，产业政策起着举足轻重的作用。因此，分析韩国产业政策的具体内容及其成功实施的制度原因是提炼韩国工业经济发展经验的关键途径。同时，产业政策是一国中央或地方政府制定的、主动干预产业经济活动的各种政策的集合，是综合运用财政、税收、金融、价格、外贸及外汇等调控手段的一套政策体系。因此，借助“产业政策”这一分析工具，可以全面、系统地将韩国工业经济发展的经验呈现在我们面前，同时为我们进一步思考韩国工业经济发展带来的启示提供了一个深刻的逻辑框架。

（一）从产业政策的具体内容中看韩国促进工业经济发展的经验

产业政策包括产业结构政策、产业组织政策、产业技术政策和产业布局政策，因此，我们主要从这四个方面分析韩国工业经济发展的经验：

1.从产业结构政策中看经验

按照存在于经济发展中的内在联系，对一定阶段之内产业结构的发展过程以及变化趋势进行揭示，同时分析产业结构发展的一般规律，并以此为依据促使产业结构的顺利发展得到保障，最终推动国民经济发展的政策就是产业结构政策。

通过仔细分析并研究韩国工业经济发展的具体历程，了解到韩国产业结构政策的目标发生变化的轨迹，同时，也了解到其产业结构政策目标都得到了甚为理想的实现。那么，为确保政策目标的实现，韩国推出了哪些具体政策和措施呢？

60年代：由出口商品原材料所带来的进口关税被免除；赋予企业新市场开拓的出口垄断权，设立并资助公共资金；为企业提供资金，帮助它们改善设施设备；等等。

70年代：为大型投资所需的资金提供优惠利率，建设隶属于国家的投资基金；制定措施保护重化工业，直到其拥有一定程度的国际竞争力为止；允许某些工业进行垄断性生产以克服小规模的国内市场问题。

80年代：推出产业合理化政策取代六七十年代的“选择性培养政策”。其主要内容包括：防止过度竞争，使经营正常化以及拥有安定的作业环境，恢复国际竞争力，规范新企业的进入途径和资金支持等。

90年代以后：进一步消除“选择性培养政策”的影响，例如金泳三在1993年就任总统时，其“新的经济政策”的核心就是放权，修改或取消了大约1900条规定，其中绝大部分制订于上个世纪六七十年代。

新一轮世界金融危机爆发后，韩国产业结构政策又有所调整，为有效刺激经济复苏，政府对产业发展的干预力度明显加大。如2008年，韩国公布了一份22个产业或营业类别的名单（如无污染煤炭能源、海洋生质能源等），将通过对这些产业进行大规模投资（99.4万亿韩元，其中政策直接承担7.9万亿韩元），致力发展为推动韩国下一代经济增长的动力。

2.从产业组织政策中看经验

选择出能够帮助资源得到有效利用、效益较高的、配置合理的产业组织形式，确保其供给得到明显的增加，最终有效协调供求总量的政策就是产业组织政策。

60年代：为了促使大规模出口这一目标得以实现，韩国政府所采用的方式是“个别育成”，即将有限的外汇及资金等倾注到大企业里面，使这些大型企业的垄断地位得以确立。

70年代：为了将重化工业体系的建立时间缩到最短，并确保规模经济可以同时实现，韩国采取的方式是“集中投资”，即向大型企业提供优惠利率贷款，进一步加剧并巩固这些企业的垄断地位。

80年代：1980年，韩国政府出台了反垄断法，即“独寡占规制”，主张限制并分割部分过度垄断的企业，但取得的成效并不理想。1982年，韩国政府又推出了“产业自由化”政策，积极扶植国内的中小企业，极力发展内需工业。这一政策真正得以实施已是90年代以后。

2003年以来，韩国政府加大了对大型企业进行改革的力度，除开五大集团，即现代、大宇、三星、LG和鲜京，排名第6至第30位的大企业集团都将列入改革的名单之内。同时，韩国政府还发表了推动中小企业发展的具体措施，如风险企业投资基金将集中支援电子、机械、音像、时装、软件等风险企业；增加中小企业产品在政府采购中的比重等等。

3.从产业技术政策中看经验

产业技术政策主要研究以市场为中心的技术开发、技术实用化和技术商品化等问题；其核心是如何分配使用技术研究开发的人力、财力、物力，从而引导技术发展的方向、重点、速度和规模。

为保证出口替代战略的实施，韩国从20世纪60年代初开始就通过购买方式积极从先进国家引进技术。主要通过税收优惠支持技术引进，如1966年8月韩国政府颁布《外资引进法》，规定了一系列对技术引进的税收优惠条款。1967年，政府还颁布了《职业培训基本法》，推出劳动密集型轻工业行业技能培训，培育了大量熟练技术工人。

自70年代以后，产业的发展重点发生了一定程度的转移，韩国所引进的技术领域大多是电子、石化、钢铁、机械、汽车、造船等。为了有效提升产业的技术水平，成功调整产业的结构，韩国的发展战略更改为“技术立国”，持续引进新的法律体系以及管理机构，致力于完善对技术的开发体系。如先后出台《技术开发促进法》、《新技术产业化投资税金扣除制度》、《科研设备投资税金扣除制度》、《技术转让收入减免所得税制度》等法律。同时，韩国政府及时调整了职业教育的发展战略，加大对职业教育的投入，尤其是加大对二年制职业教育的初级技术学院的投入，积极培养熟练劳动力。

到了80年代，韩国在原来重视引进和消化吸收的基础上加大了研究开发经费的投入，以期通过自主创新、提高技术能力确立自己的技术优势。主要通过提高财政，特别是税收支持，鼓励民间企业研发。政府先后制定了《对先导性技术产品实行特别消费税暂定税率制度》、《技术及人才开发费税金扣除制度》及《免征外国人员的所得税制度》。并全面修订了“促进技术开发的税制”。职业教育也进行了相应的调整，将各地的实业高等专科学校和初级大学合并成立单一体制的专科大学，充实专科大学的办学条件，扩大招生名额，又陆续新创本科的技术学院。这一时期，政府还通过设立技术开发资金的形式，全方位地支持技术创新。

90年代以后，韩国政府通过制订和实施产业技术发展规划，进一步获取产业技术上的主动权。同时，进一步扩大了税收政策的实施范围，推出了学术研究用品关税减免制度、研究试验设备投资税金扣除或退税制度等。为重点提高电子、汽车、机械、钢铁、纺织等八大类产业的竞争能力，韩国在1991年3月至1996年3月，花费2314亿美元的政府和私人投资用于研究与开发。

4.从产业布局政策中看经验

跟产业空间的配置格局相关联的政策就是产业布局政策，它主要强调运用生产的相对集中所引起的“积聚效益”为依据，致力于最大程度地缩小各区域之间产业结构的不同以及经济活动的密度所导致的经济发展水平的差距。

为了使尽可能快的经济增长在最短的时间内实现，韩国制定并贯彻了“非均衡发展战略”，培育增长极，将生产力集中布局在基础设施条件以及区位条件相对较好的大型城市当中，并实现投资倾斜。在进口替代的政策之下，韩国于上世纪50年代在汉城、釜山等大型城市集中布局了制造业。60年代伊始，外向型经济战略得到实施，沿海地区高度聚集产业活动，具备区位优势以及优越的航海条件的东南沿海城市，如釜山、蔚山等，得到了最为快速的发展。

韩国依托工业区推进并建设“非均衡发展战略”。站在时序的角度，蔚山工业区于1662年落成，成为规划建设韩国大型工业区的开端。在这之后，韩国政府于1964年颁布“出口工业区促进法案”，并及时实施。依据此项法案，汉城以及仁川于1964年到1974年的10年时间之内建立了出口加工区，是韩国建立的第一批将出口的有效扩大作为目标的加工区。为配合韩国产业重心的调整，韩国于1971年制定了第一个“国土资源综合开发计划”，并在1973年颁布推行了“工业基地发展法案”。以该法案为基础和指导依据，韩国在东南沿海地区开发建设了一批工业基地，形成了制造业产业带，后发展成为新兴的工业城市。直到20世纪70年代末期，韩国共建设由中央政府兴建和直接管理的出口工业基地、重化工业基地和由地方兴建与管理的地方工业基地，以及由民间兴建的民间工业基地达30个，其中，24个工业基地是建立在道府和其他中型城市内的。从1971年到1980年，韩国的工业区面积从102平方公里上升到332平方公里，10年间扩大了2.3倍。

（二）从产业政策成功的制度原因中看韩国促进工业经济发展的经验

韩国产业政策的实施带来了超乎常规的发展速度，总体来讲是比较成功的。透过政策具体内容，探索政策成功背后的制度原因，可以更全面地总结韩国工业经济发展的经验。韩国为确保产业政策顺利实施，至少在三个层面设计了相应的制度安排：

1.成立专门组织，确保政策制定与实施的前后一贯性

韩国于1961年成立经济企划院，该院在韩国的政府机构中处于超级部的地位，经济企划院的院长由主管经济事务的副总理兼任，院长通过其在内阁中的重要地位和经济部长委员会来统一掌握工商、农林、建设等主要政府机构的业务权限。经济企划院的重要作用体现在发挥政府的主导作用、维护市场机制的正常运行中，它具有制定计划、编制预算、协调政策、维护市场四大职能。韩国经济发展的中长期计划、年度计划以及经济政策，都是由经济企划院负责制定的。在制定经济发展计划的过程中，经济企划院不仅要与有关部门协商，还鼓励各种公私组织和机构参与。

2.建立研究机构，实现经济计划与产业政策的有机配合

韩国政府官员的流动性一直处于偏大的状态，为了有效弥补这一缺陷，韩国建立了多个专门的研究政策的机构，基于技能以及专门知识对国家的一些长期问题进行分析研究。例如成立于1971年的韩国开发院，其主要职能就是制定一些中长期的经济政策，为经济企划院贡献力量。该院人才队伍的主要组成部分包括拥有博士学位的、受过外国教育的经济学家以及其他的社会科学家等。又如成立于1972年的由韩国教育部主导的韩国教育开发院，成立于1978年的由韩国农业水产部主导的韩国农业经济研究院，成立于1978年的由韩国建设部主导的韩国人力配置院。直到1992年，类似的机构在韩国至少成立了10个。

3.培育政企联盟，促进政府与实业界的有效互动

早在20世纪60、70年代，韩国政府就认识到，要成功地实现设想的经济发展目标，就要有一个庞大的实业家阶层来行使企业家职能。所以，政府通过多种方式着力建立这样的阶层。如用特别奖金和奖章奖赏成功的实业家。同时，依托对政治资源和经济资源的掌控，政府密切参与实业。如由于发展初期韩国企业没有强大到独立吸收国外贷款的程度，因而还本付息都具备政府提供的担保。由于时间的持续推进，政府跟企业共同承担风险的做法扩展到了韩国其他的领域。私人企业跟政府的合作关系形式通常还是非直接的，一旦政府需要对某一私人企业的经营行为进行控制，就离不开工业协会这一桥梁。值得人们注意的是，韩国有许多的工业协会都是在政府的推动之下才成立的，协会的所有行政人员几乎都是以前担任过政府官员的人。

五、韩国工业经济发展的启示

第一，对产业结构调整方面的启示。一要注重自身基础。全面动态认识区域经济实体的比较劣势和比较优势。以特定时期内的比较优势为切入点，找到优先重点突破产业，明确产业结构调整的方向。二要善于把握外界机遇。在不同的时代环境中，敏锐察觉工业产业结构调整的机遇，尤其要抓住产业转移带来的结构替代和升级潜力，发挥后发优势，短时间内实现工业经济高速增长。三要做好产业衔接。引导产业延伸拓展，避免出现产业断层，不能盲目求高求新。四要注意循序渐进。在长远的目标的指导下，制订具体的阶段性落实计划，在不同的时期制定不同的政策，分阶段推进。

第二，对产业组织培育方面的启示。一要尊重市场经济规律。对于不同产业，最有效率的产业组织形式是有差异的，要避免政府过多地干预企业的经营活动，充分发挥市场机制对产业组织形成的基础性作用。二是决不能贪大求快。培育大企业集团必须以提高企业的素质和效益为前提，不能只注重数量规模的外延扩张，多元化经营最好应围绕核心业务延伸。三要注重发挥中小企业的作用。在扶持大企业集团发展的同时，要给中小企业留有充分的发展空间。凡是中小企业能生产的物资，尽可能让中小企业去生产，并在融资等方面提供优惠措施，尽力推动大中小企业之间的有机结合和均衡发展。

第三，对产业技术促进方面的启示。一要获取产业技术发展的主动权。制订和实施产业技术发展规划，明确产业技术发展的路径和目标。二要选择科学的激励手段，充分发挥税收优惠政策促进产业技术进步的作用。三要准确识别产业关键共性技术，加大政府研发投入，确保产业技术类准公共品的供给。四要切实注重职业教育。职业学校专业和课程设置要努力满足市场需要，同时构建终身职业教育体系，及时为产业发展培育技术队伍。四要实现技术引进和自主开发相结合，形成独立的技术体系。加大技术研究开发的投入，同时要重视引进后的消化吸收。

第四，对产业布局引导方面的启示。一要大力发展工业区（基地）。工业区确定要坚持区位指向原则，集中力量先行开发区位优势相对较好的区块；要坚持基础设施带动原则，通过基础设施先行建设引导产业集聚发展。二要落实科学发展理念。工业区的建设要避开饮用水源保护区、自然保护区、水源涵养区等重要生态敏感区。三要激发民间投资潜力。积极探索工业区建设融资方式，不断创新推进机制。

第五，对促进产业政策有效实施方面的启示。一要正确把握政府和市场的关系。市场经济条件下，制定和执行产业政策要以市场机制为基础，在尊重市场经济规律的基础上制定政策内容，设计实施载体。只有在特定环境和条件下（如战时、危机等），才可以考虑政府主导型模式。二要构建精简高效的组织体系。从国家层面看，必须进一步加快推进行政体制改革；从地方政府层面看，应积极探索，在现有体制范围内开展一些机构重组的尝试。三要促进政府与企业的有效互动。政府应根据自身对经济资源的掌控范围和力度，设计符合市场经济规律的合理载体，推动企业朝着政策所设定的具体目标努力。

（作者单位：何霞，长兴县审计局；冯新琴，湖州市发展与改革委员会）

推荐访问:韩国 启示 经济发展 经验 工业