综合运输发展背景下交通运输立法需求分析

以综合运输体系的构成及其内涵的分析为基础，总结围绕有关要素产生的社会关系的类型和特征，根据法律调整的客观需要和规律，提出对综合运输体系建设的立法项目及其规范对象和主要制度建议。

发展综合交通运输是是适应我国经济社会发展新阶段、新形势、新任务的现实需要和长远需要,符合世界交通运输发展规律和发展趋势，是新时期加快转变交通运输发展方式的重要体现。胡锦涛总书记在党的十七大报告中明确提出要“加快发展综合运输体系”。在十一届人大一次会议上，温家宝总理在《政府工作报告》中要求“积极发展综合交通运输体系”。综合交通运输体系是各种交通运输方式在现代经济条件下共同组成的布局合理、优势互补、分工明确、衔接顺畅的运行系统和服务系统。在交通运输发展过程中，法律法规具有重要的引领、规范和稳定作用。新形势下，研究制定综合交通运输的法律法规政策和标准规范，促进各种交通运输方式法律法规政策标准的衔接，建立有利于多种运输方式优势互补、相互协调的综合交通运输法规体系，对加快形成综合交通运输体系，提高交通运输业的供给能力和水平具有重要意义。

?荩综合运输体系构成及其内涵分析

综合交通运输体系是在充分发挥各运输方式比较优势的基础上，统筹协调、合理配置和有效利用交通运输资源，实现各交通运输方式间的有效衔接的综合运行系统和服务系统。由四个子体系组成：综合交通运输的基础设施、运输生产组织、支持保障和行政管理体系。

1、基础设施体系

基础设施是交通运输工具运行的载体和完成运输活动的物理性基础，完整的交通运输基础设施体系由以下几方面要素组成：一是各交通方式的运输通道，是指在各交通方式中，连接运输始发地、到达地，使得运输工具能够运行的线路。根据不同运输方式，运输通道具体可分为航道、公路、铁路、空域（航线）、管道、城市道路及轨道等类型；二是各运输方式内部枢纽，是指位于各运输方式内部交通通道的节（结）点，主要服务于同种运输方式下的客货交换流转的场站和相关集疏运系统的集合体。包括港口、机场、火车场站、道路运输场站和城市公交站点等；三是综合运输枢纽，是指连接不同运输方式的主要客货运通道的结点，其构成全国或区域内重要客货中转集散中心，通过将线路、场站及信息传输等设施的有机链接，实现各种交通运输方式一体化作业，达到客运零换乘、货运无缝连接的目标。具体表现为：微观层面的综合交通运输枢纽设施和宏观层面的综合交通运输枢纽所依托的中心城市。

2、运输生产组织子系统

运输生产组织是指运输生产组织者，使用相应交通工具按照一定的运营方式将各种运输对象（货物、旅客、邮件等）从起点运往终点的全过程活动。运输生产组织包含以下三个要素：一是运输组织者（经营人）；二是运输装备；三是运输从业人员。根据上述要素的不同特征，交通运输生产组织又分为以下几类：水路运输、道路运输、铁路运输、航空运输、管道运输、城市公共交通运输、邮政运输和多式联运。其中，多式联运是指由同一运输组织者，将同一运输对象通过两种或两种以上运输方式由接受地运至目的地的活动。

3、支持保障子系统

支持保障系统是指为保证综合运输系统的正常运行和紧急状态下的应急处置所提供的信息技术、救助、应急保障等体系，主要包括：一是信息技术平台，是指通过制订运输信息技术标准和信息资源标准，建立运输信息采集、处理和服务的交换共享机制，整合、对接和共享各种运输方式的信息资源；二是救助体系，是指在运输活动中遇到自身力量无法摆脱的困难或危险时，政府或社会力量所给予的救助和支援服务系统，使其从困境或危险中得以解脱；三是应急保障机制，是指针对由于社会经济异常波动或突发事件造成的交通设施中断、重要物资、旅客运输紧张，为保障基础设施的通畅和运输生产的有效进行而采取的各种保障措施的总和。

4、综合交通运输公共管理

综合交通运输公共管理包括提供公共服务、维护市场秩序、实施社会性管制（低碳、环保、节能、安全）等，具体包括以下几个方面的内容：一是提供公共服务，提供公共服务是一种政府职能，指通过提供或创造公共产品以满足公共需要的过程；二是维护市场秩序，由于市场经济并不能必然的实现资源的合理配置，需要政府加以规范，以维护市场秩序，保证市场经济健康有序地运行，使市场能有效地发挥的作用；三是社会性管制，是政府为控制负和可能会影响人身安全健康的风险，而采取的行动和设计的措施，不同运输方式在营运活动中都存在环境污染（碳排放）、交通事故、拥挤等负的外部性，而市场机制无法直接解决这一问题，因此必须通过政府管制加以解决。

?荩综合运输体系的构建与当前交通运输立法存在的主要问题

综合交通运输建设是一项复杂的系统工程，需要不断解决各种矛盾和问题。其关键在于通畅多种运输方式之间的衔接、统一标准、合理布局、促进整体优势和组合效率的充分发挥。而在大部制成立之前，除了短暂的历史时期以外，我国交通运输业长期实行分部门管理：原交通部主管水路运输和公路运输，原建设部负责指导城市客运，原民航总局负责航空运输，国家邮政局管理邮政行业。在这种背景下，民航、邮政、城市公交和公路、水路交通部门处于分别管理的状态。在这一现实下，经过几十年的发展、积累，各部门基本形成了各自独立立法体系，在解决综合运输发展的关键问题上，存在一系列不足。

1、促进和协调综合交通运输的纲领性立法尚存空白

长期以来，我国交通运输立法都立足于各独立的交通运输方式展开，主要规定各交通运输方式内部的相关制度，未能从宏观角度通盘考虑综合交通运输体系构建的相关问题，从而导致促进和协调综合运输的纲领性立法缺失。而综合交通运输建设涉及到多个部门职责、需要不同系统单位和地区联动，需要通过专门立法建立一整套纲领性、宏观的、前瞻性的综合交通运输促进和协调法律制度，从整体上为不断推进综合交通运输体系的建设提供制度保障。

2、综合交通运输的某些关键环节立法缺失

综合交通枢纽的建设管理、多式联运市场的培育和规范、多式联运承运人的民事法律责任等综合交通运输关键环节的方面，均涉及到不同功能、不同部门和不同行业主体的关系的整合和协调，任何单一交通运输方式的法律制度都难以对其规范，需要确立特殊管理体制和机制。而长期以来，我国交通运输立法主要立足于规定各交通运输方式内部通道、枢纽和运输组织的相关制度，对上述综合领域缺少制度规范，不利于我国综合交通运输体系的构建。

3、现有各交通运输方式自身立法还不完善

当前，公路、水路、民航、邮政交通工作的主要领域已基本实现了有法可依。但是，现有很多法规是在计划经济时期或在由计划经济向市场经济转轨时期起草制定的，部分法规已不能适应社会主义市场经济发展的需要，即使后期制定的法规、规章也在一定程度上存在对行业发展规律认识不足的问题。例如，国内水路运输市场立法已经比较陈旧、航道法长期迟迟不能出台、城市交通立法仍是空白、通用航空立法难以适应通用航空事业发展要求等。

?荩促进综合运输体系发展的关键立法项目建议

为充分发挥法律、法规的规范和引领作用，解决当前综合运输体系构建中的关键性问题，调整不同运输方式之间的衔接、配合和协调过程中的运输主体之间、政府主管部门与运输主体以及政府主管部门之间的关系。在今后一个时期，应着力加强跨运输领域立法，在以下几个立法项目上寻求突破。

1、《综合运输促进法》

鉴于我国综合运输体系建设所处的阶段，不同运输方式管理仍涉及多个部门，跨行业运输及其管理仍处于摸索阶段，直接制定实质意义上的《综合运输法》尚不具备条件。但是综合运输体系建设和推进又迫切需要建立一整套纲领性、宏观的、前瞻性的综合交通运输促进和协调法律制度。因此，建议制定《综合运输促进法》，从协调管理、衔接配合和激励创新的角度促进综合运输发展的问题：一是我国综合运输发展的原则和目标，为我国综合运输的发展指明方向。二是综合运输的协调机构及其工作机制，建立不同领域和部门的协调机构和工作机制，为综合运输的发展扫清体制障碍、提供机制保障。三是各种运输方式的规划、建设项目和运力投放等的协调原则和制度。四是综合交通运输信息服务的整合与协调原则。五是发展综合运输的激励原则和机制，吸引各方力量，促进经营模式和运输技术创新，共同推动我国综合交通运输的发展。

2、《综合运输枢纽法》

综合交通运输枢纽作为连接不同运输方式主要客货运通道的结点，是综合交通运输基础设施的关键组成部分，其建设运行管理必须有效整合和协调不同功能、不同部门和不同行业主体的关系，任何单一交通运输方式的法律制度都难以对其规范，需要确立特殊的投资、规划、建设、运行和管理体制和机制。建议制定《综合运输枢纽法》，对综合交通运输枢纽设施的建设运行和管理予以规范，并指导重点枢纽城市综合交通运输体系的规划、建设运行等。

3、《多式联运经营条例》

多式联运作为一种新的运输组织方式，其组织模式不同于与单一运输方式、活动的范围超出了现有各运输方式范围、当事人之间关系更为复杂，现有各单一运输方式法律制度规范难以有效规范多式联运活动。建议新立《多式联运经营条例》，根据多式联运的特征，建立新的法律制度体系，明确界定多式联运经营的内涵，统一运输组织标准规范，促进此种运输组织方式的发展。

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