地方《终身学习促进条例》的立法选择

【摘要】在教育法律体系的整体架构下，通过具体立法来指引、评价和保障终身教育体系构建以及学习型社会建设，不仅有利于教育法律体系内部法律之间的逻辑严密、覆盖周延，也有利于避免地方在探索终身教育相关立法时，面临终身教育理念解读的严峻挑战。因此地方应当在教育法律体系的整体框架下，调整立法思路，立足全民学习和终身学习，以保障公民学习权益，促进学习型社会为目标，选择开展地方《终身学习促进条例》的立法实践。

【关键词】终身教育；终身学习；教育法律体系；地方立法

【中图分类号】G720；G40011.8【文献标识码】A【文章编号】10018794（2018）05000106

【收稿日期】20171108

【基金项目】江苏高校哲学社会科学研究重点项目

“推进江苏终身教育体系构建的对策研究”，项目编号为2015ZDIXM025

【作者简介】张璇（1968—），女，江苏金坛人，法学硕士，副教授，研究方向为远程教育教学、法学理论。一、引言

法律是一种强制性秩序。通过法律来落实公民学习权益，指引、评价和保障终身教育体系构建以及学习型社会建设，应当是人类理性的选择结果。近年来，终身教育的法制化建设一直是被关注的热点，究其原因是立法工作至今并未真正落实。我国教育法律体系的系统化建设刚刚起步，国家层面的终身教育相关法律仍处于“研究启动”状态，[1]已经颁发的福建、上海、山西太原、河北、浙江宁波的《终身教育促进条例》始终存在窄化终身教育概念与适用范围、条款内容表达相似、实际效用难以评价的现象。这些存在的问题，在一定程度上说明与终身教育有关的法律制定并非是一件简单的事情。

2017年2月成都以满足社区居民终身学习需求、促进人的全面发展为目的的《社区教育促进条例》开始实施，为终身教育的地方立法探索增加了新元素。虽然社区教育只是终身教育体系中的一部分，但启示了地方立法可以调整原有的立法思路，从全民学习、终身学习和建设学习型社会出发，针对地方立法的现有问题，在构建完整教育法律体系的整体视野下，重新定位相关的法律调整对象与内容，为国家立法提供新的经验。

二、地方《终身教育促进条例》局限性问题的原因分析现有地方《终身教育促进条例》都明确地将条例适用范围规定在“本行政区域内现代国民教育体系之外的（各级各类/各类）有组织（教育/培训/终身教育）活动”，太原还明确“终身教育”是一系列机构开展的“社区教育、职工教育和农村成人教育”。这样的规定把终身教育仅仅限定为学校外的非学历继续教育，严重窄化了终身教育概念和理论内涵。[2]

之所以出现这一重大矛盾，是因为从2003年起，党和国家的教育政策中多次提出了“构建现代国民教育体系和终身教育体系”的目标，并且在《国家中长期教育改革与发展规划纲要（2010—2020年）》中要求“现代国民教育体系更加完善”，“终身教育体系基本形成”。由此引发了学术界关于“现代国民教育体系”和“终身教育体系”两者关系与内涵的持久的争议，也导致了国内对终身教育概念的理解由统一走向分歧。[3]地方《终身教育促进条例》关于适用范围的表达，无疑体现了观念分歧中的一种：即国民教育主要限于学历教育，[4]而终身教育成了与国民教育并行的学历教育之外的其他类型教育。

《中华人民共和国教育法》在2015年的修正中，将原文第十一条第一款的“建立和完善终身教育体系”也修改为“完善现代国民教育体系，健全终身教育体系”，但没有专门条款对“国民教育”、“现代国民教育体系”、“终身教育”和“终身教育体系”予以明文解释与关系界定。

然而，这部教育法修正案体现了鲜明的终身教育理念，将原本以学校教育为主体的教育基本制度延展到学前教育和继续教育，明确提出“推动各级各类教育协调发展、衔接融通”的教育体系建设全景。这一调整对教育法律体系的完整建构、具体教育单行法的规划以及地方关于终身教育的立法探索带来积极影响，不仅为教育法律体系的整体构建铺垫基础，也为终身教育的法制化进程规定了努力方向。在现行教育法关于“现代国民教育体系”和“终身教育体系”并行规定的情形下，终身教育的法制建设推进并不应该孤立地看待，而应当结合终身教育理论的本源与终身学习观念的发展，在完整的教育法律体系里确定相应的立法位置与焦点。

三、促进全民终身学习的教育法律体系框架由于我国教育法规的系统性建设起步较慢，关于教育法规和政策的研究也属于新兴领域，[5]至今教育法体系还不完善；[6]教育立法又是跨学科的立法活动，[7]因此在终身教育视域下设计与规划我国完整的教育法律体系时，有必要对终身教育理论的渊源与发展有清晰与统一的認识，并以此为理论基础形成与之相适应的教育法律体系架构。

（一）终身教育的理论渊源与终身学习的发展

有研究者认为一些“看起来熟套而流行”的术语，往往“没有经过专门的学术清理”。[8]现实中频繁运用但已经产生分歧的“终身教育”可能也面临这样的问题。

1终身教育的理论渊源

从理论研究的角度看，渊源是指第一次出现的地方。目前学界公认是时任联合国教科文组织成人教育计划处处长的保罗·朗格朗，在1965年12月联合国教科文组织第三届成人教育委员会召开的成人教育国际促进会议上，第一次正式提出关于终身教育的提案和报告。[9]他认为社会应当为人的一生提供教育学习的机会，用终身教育理念渗透教育各个领域，改变传统教育观念。会议最终一致同意该提案，还形成了向联合国教科文组织总部事务局长提交的劝告书，建议“联合国教科文组织关于从诞生起至死亡为止的一生都必须接受教育的过程——即为此必须在整体构造上进行必要的综合教育过程——而创立的以终身教育这一构思作为基本原理的活动”，予以完全承认。[10]

因此“终身教育”一开始就是指的“完全意义上的教育，它……，包括了教育各发展阶段各个关头之间的有机联系”。[11]保罗·朗格朗特别强调“完全没有把终身教育等同于成人教育”，“始终考虑的是教育过程的统一性和整体性”，[12]如果终身教育仅仅是成人教育或继续教育的最新代名词的话，成人教育的国际会议就无须向联合国教科文组织总部提交劝告书，建议从教育整体的高度来综合教育过程。因此，在联合国教科文组织和其他国际机构的持续倡导中，一直将终身教育视为传统教育制度的超越与升华，[13]包括学校教育的正规教育、培训为主的非正规教育及通过日常生活、经验学习提高自身素养的非正式教育。[14]

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