浅析中国现行转移支付制度及其完善

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摘 要：转移支付制度作为分税制财政体制的重要组成部分，具有弥补财政纵向失衡、横向失衡和弥补外部性的功能。中国财政转移支付制度自1994年建立经过二十多年的调整，为实现其政策目标不断完善，形成了具有中国特色的结构形式。对其政策实施效果分析发现，中国转移支付制度对财力分配的纵向均衡效果明显，转移支付在实现财力分配的横向平衡这一目标则上任重道远。可从优化制度结构、规范资金分配办法、完善立法等方面完善转移支付制度，提高转移支付均等化效果。

关键词：转移支付制度；公共服务；均等化效果

中图分类号：F810 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）21-0147-02

财政转移支付，是指个国家各级政府之间的，在既定的职能、支出责任和收入划分的框架下中央政府为实现特定的政策目标而进行的财政资金的无偿转移，其实质是社会资源在各级政府之间的再分配。

一、中国现行转移支付制度的现实依据和制度目标

中国现行的转移支付制度是同1994年分税制财政体制改革配套建立起来的，作为分税制财政体制的补充体制，转移支付制度建立的发展有其特定的现实依据和制度目标。

1.弥补政府间纵向财力不平衡，实现各级政府财权事权相匹配。财政的纵向不平衡是指各级政府的自有收入与其承担的事权所需要支出不对等的结构性财政失衡。94税改将收入多、比重大、关系国计民生的税种划分归中央，而将零散的、数额小的税种划分给地方，并且在中央和地方共享税中地方政府也仅占有很小的比例，与此同时却未对地方政府的支出职能做出调整，这样便形成了中央政府和地方政府在财权和事权上的严重不统一。只有通过转移支付制度将财政资金在各级政府之间进行再分配，才能弥补地方政府的财政缺口，弥补纵向财力的不平衡，实现各级政府的财权和事权相匹配。

2.解决政府间横向财力不均衡的问题，实现基本公共服务均等化。基本公共服务均等化，是指政府为社会成员提供基本的、不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共产品和服务。地区的公共服务水平和当地的经济发展呈正相关，中国现阶段的不可回避的现实问题就是区域经济发展的不平衡，由此导致东、中、西部各省政府财力相差较大。2011年财政部对全国各省（市）人均财政能力的统计结果表明，最高为上海市人均15 100元，最低的河南省2 287元，相差7倍多；而全国平均线以下共有16个省市，均为中西部欠发达地区。政府间横向财力不均衡阻碍了公共服务均等化的实现，中央财政有责任通过转移支付制度，平衡地区间的财政收入，进而消除地区间公共服务水平存在的差异，确保各地达到公共服务的最低水平，实现公共服务均等化。

二、中国现行转移支付制度的主要形式

1.税收返还为确保分税制的顺利推行，补偿地方政府在新税制下的损失，94税改中中央政府将上划中央的增值税和消费税的一部分按照来源地的原则再次返还给地方政府，税收返还构成中国政府转移支付的一部分。税收返还在推动分税制改革，调动发达地区的税收积极性发挥了积极的作用，但从财力均等化的角度来看，税收返还同时导致大量资金流向发达地区，不利于均衡不同地区的财力差距，不利于公共服务均等化目标的实现。

2.一般性转移支付（原财力性转移支付）一般性转移支付是指中央政府对存在财力缺口的财政实力薄弱地方政府，按照规范的办法给予的补助，包括均衡性转移支付、民族地区转移支付、农村税费改革转移支付、调整工资转移支付等。在具体实施中一般转移支付全面运用“因素法”对当地人均财政收支、标准财政收支、财政困难程度等因素进行核定，确定中央转移给各地政府的数额。一般性转移支付最具有缩小地区间财力差距，实现地区间基本公共服务能力均等化的功能，并且一般性转移支付对资金没有过多的约束，地方政府对这部分资金的适用有很大的灵活性。

3.专项转移支付、是指中央依据特定的用途及地方的特殊情况按项目的形式拨付给地方财政的专项资金，在编制预算时列中央支出，不包括在地方财政体制正常支出范围，执行中划转给地方按规定的用途使用。具体包括支持农业支出、支援不发达地区支出、重大自然灾害支出等。专项转移支付在提高某种特定的公共服务水平上能够起到其他形式所不具有的作用，但专项转移支付往往要求地方政府配套一定比例的资金，使得贫困地区处于不利地位。

三、现行转移支付制度的平衡效应分析

现行转移支付制度作为分税制财政体制的重要补充组成体制，通过财政资金的二次分配对中国政府原有的财力进行调整，以实现政府间纵向和横向财力的大致均等，因此可以从各级政府间财力的纵向和横向均衡的实现程度来认识中国转移支付制度的实施效果。

1.转移支付制度对财力分配的纵向均衡效果明显。转移支付制度的纵向均衡效果可以通过2006—2010年，转移支付之前的中央财政收支、地方财政收支情况同转移支付后中央财政收支和地方财政收支情况对比加以说明。

通过上表可以看出，2006—2010年通过中央财政对地方财政的转移支付，财政资金在中央和地方重新进行了分配，转移支付后的地方收入基本上弥补了地方政府提供公共物品和服务的所费的支出，财权和事权不匹配的现象有所缓解，转移支付制度的纵向均衡效果明显。

2.转移支付在财力分配的横向平衡上任重道远。财政转移支付的最终目标是为了实现公共服务均等化。为改变中国区域发展不平衡，特别是中西部各省财力和东部地区各省财力的差异较大的情况，中央财政在转移支付政策的实施上体现了对中西部地区的倾斜。2009年实施转移支付前，中西部人均财力仅相当于东部的32.2%和35.5%，实施转移支付之后分别提高到41.9%、48.3%，分别提高9.7%和12.8%，可见现行的转移支付制度在一定程度上缩小了地区间政府的财力差异。但是由于各地经济发展水平的差异，地区间政府财力差异因地区经济发展差异而在很长时间内存在，财政均等化水平仍比较低，地区间公共服务的水平呈进一步扩大的趋势。

四、完善转移支付制度，提高转移支付均等化效果的思考

现行财政转移支付制度存在“转移支付制度总体设计存在缺陷，形式过多，结构不合理”和“转移支付资金分配办法不规范、不公开、不透明”等问题，可针对这些问题，进一步改革和完善转移支付制度，提高转移支付均等化的效果。

1.优化整合转移支付项目，调整转移支付结构。对于最优转移支付结构学术界存在两种观点，一种观点认为中国应该建立一般性转移支付为主、专项转移支付为辅的转移支付制度（马海涛，2010）；另一种观点则认为专项转移支付为主，一般性转移为辅的转移支付制度更适合均等化目标的实现（李万慧，2010）。但是通过201年转移支付结构同2011年转移支付结构对比，2010年专项转移、一般性转移支付占全部转移支付比例分别为40.1%、43.5%，2011年二者所占比例分别为45.9%、41.4%，这说明中国在政策取向上减少专项转移支付，增大一般性转移支付比例。延续这种思路转移支付的结构调整可从以下方面进行：加大一般性转移支付特别是均衡性转移支付比重；将不具有均衡效果的税收返还并入一般性转移支付，逐步减少直至取消税收返还；将经常性、永久性的专项转移支付并入一般性转移支付；规整专项转移支付项目，避免项目的交叉重复，同时以政府财政能力为依据调整政府配套资金比例。

2.规范转移支付资金分配办法。中国现行的转移支付制度中，一般性转移支付全面使用“因素法”测算对地方转移支付，专项转移支付部分使用“因素法”和“基数法”相结合的测算办法。因素法与基数法相比更能反映当地实际财政能力。在转移支付中应逐步摒弃“基数法”，更多地运用“因素法”测算当地的收入水平和支出能力，提高转移支付资金的配置效率，提高转移支付均等化效果。

3.加快转移支付相关立法。将转移支付制度的主要内容以法律形式加以明确和固定，能够赋予转移支付制度权威性，保障其得以规范地实施，增强地方财政预算的可预期性，提高转移支付透明度。因此，应尽快建立完善转移支付相关立法，将转移支付的基本目标和原则、主要类型、分配方法、使用规范、监督与绩效评价方法等内容加以明确规定。

参考文献：

[1] 马海涛，姜爱华.政府间财政转移支付制度[M].北京：经济科学出版社，2010.

[2] 李万慧.中国转移支付制度优化研究[M].北京：中国社会科学出版社，2011.

[3] 王磊.中国政府间转移支付制度对公共服务均等化的影响[J].经济体制改革，2006，（1）.

[4] 官永彬.财政分权体制下转移支付制度创新的路径选择[J].经济体制改革，2012，（3）.

[5] 郑浩生，查建平.中国财政转移支付制度失效及改革探析——基于公共服务均等化的视角[J].西南交通大学学报：社会科学版，

2012，（5）.[责任编辑 吴 迪]

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