关于完善我国均衡性转移支付制度的建议

摘要:均衡性转移支付制度的目标是通过均等化转移支付解决纵向与横向的财务不平衡,逐步缩小地区间的财力差异,使全国不同地区公民享受到大体均等的基本公共服务。本文通过对均衡性转移支付现状的总结,分析了我国均衡性转移支付存在的问题及其成因,并对均衡性转移支付制度提出建议和对策。

关键词:均衡性;转移支付;建议

作者简介:王东辉(1973-),男,吉林长春人,吉林省财政厅高级会计师,研究方向:法经济学。

中图分类号:F812.45文献标识码:A文章编号:1672-3309(2010)02-0052-04

“转移支付”这个术语并没有一个一致性的定义。联合国《1990年国民账户制度修订案》中给出了关于转移支付的一个非常宽泛的定义:转移支付是指货币资金、商品、服务或金融资产的所有权由一方向另一方的无偿转移。转移支付的形式可以是现金,也可以是实物。财政转移支付,又称政府间转移支付,是实现分税制国家处理中央政府与地方政府之间财政关系的普遍做法和基本方法。政府间财政转移支付主要是指:在既定的政府间责任和收入划分框架下,通过财政资金在各级政府之间的无偿划拨以弥补财政纵向和横向失衡、校正辖区间外溢、稳定宏观经济、促进区位效率、实现其他非经济目标的一项财政资金再分配制度。目前,世界上大多数国家都采用两种类型的财政转移支付形式,即一般性转移支付和专项转移支付,并且以前者为主、后者为辅。

我国中央对地方的财政转移支付主要由一般性转移支付(2009年前称为“财力性转移支付”,下同)和专项转移支付两部分构成。一般性转移支付的主体是均衡性转移支付(原“一般性转移支付”,下同),在一般性转移支付中所占比例较大。均衡性转移支付是指以均衡地区间财力差距为目标,未指定具体使用项目,可由地方自行支配。专项转移支付是指上级政府为实现特定的政策及事业发展目标以及委托地方代理特殊事务给予地方的补助资金,地方要按规定使用专项补助,各专项转移支付都有相关的具体规定。

一、我国中央对地方实施均衡性转移支付现状

(一)均衡性转移支付的沿革

均衡性转移支付发展到现在,主要经历了3个阶段:

1、创始阶段(1995—2002年),当时称为过渡期转移支付。1994年,实行“分税制”改革以后,随着中央级财政收入占全国财政收入比重的提高,中央财政的宏观调控能力逐步增强,在立足我国国情的基础上,借鉴成熟市场经济国家的经验,财政部引入了标准财政收支概念,从1995年起建立了过渡期转移支付,为以后建立一般性转移支付奠定了基础。

2、逐步完善阶段(2003—2007年),称为一般性转移支付。2002年,国务院决定实施所得税收入分享改革,并确定将中央因改革增加的收入全部作为一般性转移支付资金来源,实行统一分配,建立了一般性转移支付资金稳定增长机制。同时,将过渡期转移支付改为一般性转移支付。随着中央级财政收入的大幅度增加,调节政府间财力差距的能力不断提高,为建立均衡性转移支付创造了条件。

3、发展壮大阶段(2008年以后)。一般性转移支付作为财政转移支付制度的一个重要方面,已写入党的十七大报告,而且还要逐步提高规模和比例。2009年,为进一步规范转移支付管理,更好地体现公共财政的特征,中央财政将一般性转移支付改为均衡性转移支付(以下统称“均衡性转移支付”)。均衡性转移支付的建立,标志着中央财政调节政府间财力差距的能力进入了较高的阶段。

(二)中央对地方均衡性转移支付补助情况

随着中央财政集中财力的增加,对地方的均衡性转移支付规模不断扩大,调节政府间财力差距的能力逐步增强,为促进地方基本公共服务均等化发挥了重要作用。

1、转移支付资金规模迅速增加。1995年,中央财政补助地方均衡性转移支付资金为21亿元,2008年达到了3511亿元,占财力性转移支付总额的比重从1995年的7.2%提高到2008年的41.3%。可以说,该项补助在中央对地方的各项补助中是增长较快的。

2、转移支付资金主要补助给了中西部地区。以2008年为例,当年中央财政共补助地方3511亿元,其中:补助中西部地区22个省市3291亿元,占93.7%;补助东部地区9个省市220亿元,占6.3%。中央对中西部地区转移支付的具体构成情况是:补助中部省份1579亿元,占48%;补助西部省份1712亿元,占52%。可以看出,中央财政在调节政府间财力差距方面,对中西部地区给予了较大的财力倾斜。

(三)均衡性转移支付制度的效用

1、享受转移支付的市县财政总体实力显著增强。困难市县财力水平显著提高,财政困难状况明显改善。

2、困难市县间财力差距明显缩小。通过实施均衡性转移支付制度,缩小了市县间财力差距水平,促进了基本公共服务均等化。

3、财政保障水平有较大提高,极大地提高了困难市县财政保运转、保发展、保稳定的能力。

4、省与市县间财力分配方式进一步规范化。转移支付制度的建立,改变了省与市县财政一对一谈判、讨价还价的理财方式,建立了规范、公正、透明的理财模式,增强了财力薄弱市县的财政保障能力,加快了公共服务均等化进程。

二、我国均衡性转移支付存在的问题及其成因

在看到上述显著成效的同时,我们也要看到,由于外部因素的制约,现行均衡性转移支付制度中还存在一些问题,具体内容及其原因如下:

(一)均衡性转移支付体制均等化财力效果不显著

1、均衡性转移支付对区域财力差距缩小有一定作用,但力度较小,效果甚微。2002年至今,转移支付规模急剧增加,具有极大的区域均衡效果,但由于总体制度在结构上的不合理,使得不同构成的均衡效果相互抵消,降低了发展趋向应有的均衡效率。均衡性转移支付增长很快,但力度小,受益面广,使得均衡效果甚微,难以校正地区差距。

2、在中央与地方的纵向平衡方面作用显著,地区间横向均衡缺乏成效。我国财政转移支付制度存在着形式多,不够规范等问题。现行转移支付制度中的均衡性转移支付数额,实际上仍采用“基数法”作为主要确定依据,专项转移支付种类过多。谢旭人部长报告说,在2008年中央财政转移支付中,财力性转移支付占38.1%,可是专项转移支付却占了43.3%,而且专项转移支付是9个方面。专项转移支付块头太大、项目太多,这就必然增加成本,减少了地方的主动性,影响了效益的发挥。均等转移支付部分力度有限,这一缺陷限制了均衡性转移支付的作用,使其仅有政府间纵向财力均衡的功能,未能发挥地区间财力调节作用,更没有形成横向财力均衡机制。要进一步发挥其区域均衡效应,必须进行转移支付制度的调整和创新。

3、政府事权和财权范围界定不够清晰。政府间转移支付的依据是合理划分各级政府的事权和财权。目前,分税制财政管理体制对财权的划分比较明确,但对事权却没有清晰的界定。因此,在具体事务上,中央与地方政府之间、地方各级政府之间经常会存在事权不清、职能交叉和职能滞后的现象,经常因财权与事权不统一造成部分财政支出不清和上下级政府之间的矛盾,很难进行绩效审计和考核及快速明确地界定当事人责任分配,由此导致财政支出整体效益不高。

(二)均衡性转移支付技术方法缺乏科学性、精确性

1、财政转移支付标准不够科学,转移支付存在一定的随意性和盲目性。在我国现行的财政转移支付的法律形式中,没有建立一套科学而完善的计算公式和测算方法,资金的分配缺乏科学的依据。目前,仍然坚持“存量不动,增量调节”的原则,并在此基础上采取“基数法”计算财政转移支付的资金数额。没有形成一套规范的计算程序和公式来分配,造成财政转移支付的盲目性和随意性,使财政转移支付演变为中央与地方之间的博弈行为,影响公正性,降低了转移支付的效率。这样的财政转移支付标准,不仅不能适当的解决我国严重的地区间财政收入差异,而且加剧了这些地区间公共服务水平的差异。

2、测算方法存在不合理之处。部分指标的相关因素权重确定不尽合理,在因素的选择和权数的分配上也有待进一步的完善和调整。

(三)财政转移支付制度缺乏法律的支撑和保证

我国财政转移支付制度缺乏法律的支撑和保障,法律约束和监督机制不健全。世界上许多国家普遍以法律形式、甚至通过宪法对有关政府间财政转移支付制度作出明确规定。相比之下,我国现行财政转移支付制度的立法层次较低,制度的稳定性也较差。主要表现在4个方面:第一,转移支付制度依据的主要是政府规章,还没有专门的法律,客观上降低了财政转移支付制度的规范性;第二,没有专门机构统一安排和管理,使得来自于不同口径、不同名目的财政转移支付之间目标不统一,标准不一致,政策功能相冲突,政策目标实现难保证;第三,缺乏明确的程序规范,使转移支付对象、资金数额、支付方式、支付时间等方面都带有随意性和人为因素;第四,没有足够的法律监督。1994年的《预算法》虽然对中央和地方收入体制和范围划分作了较为明确和原则的规定,但是其法律效应有限。对于新形势下的财政收支划分范围以及财政转移支付制度没有法律规定。这使得目前的财政转移支付制度缺乏法律的支撑和保证,直接影响了转移支付制度效应的充分发挥。

总之,我国现行的均衡性转移支付制度存在政策目标冲突,支付形式、程序、操作方法不规范、不科学,缺乏法律保障等问题,急需进一步完善。

四、 对均衡性转移支付制度的建议和对策

均衡性转移支付是分税制财政体制的重要补充,在当前财力与事权划分不够清晰的情况下,管好用好均衡性转移支付资金非常重要。如何完善均衡性转移支付制度,可以从以下几个方面着手:

(一)进一步提高均衡性转移支付的规模和比重目前,中央财政对下的均衡性转移支付无论在资金规模上还是所占比重上,均比以前年度有很大幅度的提升,但由于均衡性转移支付短时间内只能按一定比例弥补各地的标准财政收支差,因此,距实现基本公共服务均等化的终极目标还存在很大的差距。中央财政应逐步加大对下均衡性转移支付的资金规模,提前转移支付资金下达的时间,更好地满足各级政府提供公共服务的资金需求。

(二)进一步调整完善均衡性转移支付测算方法和分配办法

1、合理确定标准财政收入。现行均衡性转移支付的标准收入主要包括地方本级标准收入和财力性转移支付(扣除了地方)两项。其中,地方本级标准收入按照因素法统一测算,为了避免各地税收征管努力程度差异等因素对财政实际收入的影响,地方本级标准收入根据客观因素测算,其中,税收收入统一按照“税基”乘以“税率”的公式计算确定。但由于税基主要参照的是地方的实际收入,由于各地征管水平不同,不同程度存在应征未征或征收“探头税”问题,标准收入与实际收入差异较大,因此,应合理确定标准财政收入,剔除非正常征收因素。

2、合理确定标准财政支出。扩大标准财政支出的项目,要按各地的实际支出需求,而不要采用传统的标准支出进行测算。

3、资金分配和基础数据的采集。为了减少不必要的重复劳动,应该在逐步完善测算办法的基础上,研究编制转移支付测算软件。

(三)进一步优化均衡性转移支付支出结构

均衡性转移支付是不附带使用条件或无指定用途的转移支付,其目标是重点解决各级政府之间财政收入能力与支出责任的不对称问题,使各级政府都能有足够的财力履行政府的基本职能,提供与其他地区大致相等的公共服务。由于建立均衡性转移支付的目的是促进基本公共服务均等化,在当前财政并不宽裕、基本公共服务水平不高、改善民生任务重的情况下,要进一步优化支出结构。各地要将转移支付资金重点用于保障基本公共服务支出需求,改善民生,促进社会和谐。严禁用于搞“形象工程”、“政绩工程”,以及党政机关办公楼等楼堂馆所建设等。

另外,对现行的均衡性转移支付和专项转移支付均要进行大幅度的结构转换,逐步扩大均等化转移支付和与特定政策目标相联系的专项拨款的规模,消解非规范化的税收返还等补助形式。

(四)加强立法,建立完善的财政转移支付法律体系

我国应加快财政转移支付的立法进程。我国现行财政转移支付制度的立法层次较低。1995年财政部制订了《过渡期财政转移支付办法》,2002年改为《一般性财政转移支付办法》,我国现行的财(下转58页)(上接54页)政转移支付制度依据的主要是政府规章,应进一步制定和完善有关财政转移支付的法律法规,如《财政法》、《转移支付法》、《预算法》和《财政监督法》等,赋予转移支付相应的法律地位。对转移支付制度的原则、内容、形式、依据、用途和监督以及政策目标、资金来源、分配形式、分配程序和分配公式等做出统一规范。

综观市场经济发达国家,各国政府对财政转移支付制度的基本原则一般是以法律形式确定。在实施转移支付政策过程中,也有健全的法律体系加以保障。政府财政转移支付制度要真正作为一种规范性的制度建立起来,需要遵循法制化原则。

(五)成立转移支付政策委员会及专门机构,强化监督机制

借鉴国外成功的管理经验建立专门的决策机构和执行机构,赋予其法定的转移支付管理职责。向全国人大提供政府间转移支付的年度报告,对上年转移支付情况做出评估,对下一年的转移支付情况做出预算和规划。一方面,发挥制衡作用,确保转移支付的公正、合理;另一方面,发挥“缓冲区”作用,并制定相应的惩罚措施以强化监督管理,进一步提高支付资金的使用效率。

(责任编辑:云馨)

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