我国高校财务信息公开现状及治理对策研究

摘 要：高校财务信息公开，对于防治高校腐败、加强风险管理、提高财政资源配置和使用效率具有重要的意义，是加强高校治理体系建设和提升治理能力的重要途径。文章结合当前进一步扩大省级政府教育统筹权和高校办学自主权的改革背景，對高校财务信息公开的现状及问题进行了分析，在此基础上，构建了新形势下高校财务信息公开问题的治理框架，并从统一平台和通用标准、内容体系、绩效评价、激励约束、监督检查等方面提出了具体的实施策略。

关键词：高校；财务信息公开；治理对策

近年来，随着高等教育事业的持续稳定发展，高等教育领域的改革也逐渐进入到深水区、攻坚期。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。在此形势下，加强高等学校治理体系和治理能力现代化成为加快推进高等教育领域综合改革的重要举措。高校财务信息公开，对于防治高校腐败、加强风险管理、提高财政资源配置和使用效率具有重要的意义，是加强高校治理体系建设和提升治理能力的重要途径。为此，在当前进一步扩大省级政府教育统筹权和高校办学自主权的改革背景下，研究高校财务信息公开问题具有十分重要的现实意义。

一、当前高校财务信息公开的现状

近年来，随着政府公共管理改革的推进，先后出台了《中华人民共和国政府信息公开条例》（2007）、《国务院办公厅关于印发当前政府信息公开重点工作安排的通知》（国办发〔2013〕73号）等文件，教育部也先后出台了《高等学校信息公开办法》（以下简称办法）以及关于做好高等学校财务信息公开工作的系列通知（以下简称通知），同时新《高校财务制度》和《高校会计制度》也在近两年颁布和实施，至2014年教育部发布《关于公布〈高等学校信息公开事项清单〉的通知》（教办函〔2014〕23号），我国高等教育领域已建立了一套囊括公开内容、公开方式、公开时间、公开主体以及公开信息编制办法等在内的高等学校财务信息公开制度体系，为有效促进高校财务信息公开工作的规范化、制度化和科学化进程奠定了基础。

《高等学校信息公开办法》发布实施至今已4年多，期间高校财务信息公开制度体系也不断完善，但是，实际执行或落实情况如何呢？截至2014年上半年，通过笔者网上调查以及结合有关学者对部分高校或省市地区的调查结果发现，高校财务信息公开制度执行不到位的现象非常严重，甚至可以说更多是为了应付政府主管部门的工作，没有上升到应有的高度去学习制度文件精神并贯彻执行。

笔者通过登录教育部及各省市教育主管部门网站，在财务信息公开的统一平台建设方面，目前仅教育部及少数个别省份教育主管部门完成了官网中有关信息公开的统一链接平台，大部分地方教育主管部门尚未建立统一的链接平台。如教育部官网中“信息公开专栏——部属高校信息公开”这一统一的链接平台，链接了69所部属高校的信息公开专栏，且财务信息公开专栏绝大部分在比较醒目和显眼的位置，相比之下，少数省份尽管建立了专门的链接平台，但实际效果却较差。如湖北省教育厅官网“信息公开专栏”的统一链接平台上，有的链接的是学校“信息公开专栏”，有的则是学校的官网。公开，无论在公开形式的规范性和及时性、公开内容的完整性和透明性等方面都存在很多问题。

例如，根据学者陈盈等（2014）对京、津、沪、鲁、冀、辽六省市共521所高等本专科院校财务信息公开工作的调查结果发现：仅有188所高校在校园网络平台开辟信息公开专栏，占比为36.08%；按照宽松口径统计（包括在信息公开专栏或财务处网站，内容包括文件规定的全部或者部分财务信息内容）的公开财务信息的高校，仅87所，占比为16.7%。根据孙颖颖（2014）对陕西省109所高校的调查结果发现：依托学校网络平台建立信息公开专栏的比例仅为33%左右，其中在门户网站建立了相关财务信息公开专栏的占比仅为11.93%，完全按照办法和通知规定内容公开的学校仅占1.83%。另外，根据杜俊萍（2014）对山西省21所建立信息公开专栏的本科院校的财务信息公开调查情况发现：按照办法和通知规定的大部分内容进行公开的高校占比仅有42.59%。

二、当前高校财务信息公开存在的问题

（一）高校及主管部门重视程度不够

从2007年《中华人民共和国政府信息公开条例》开始，到目前相对完善的相关财务信息公开制度体系的建立，但从制度落实和执行的情况来看，不容乐观。问题之一就在于高校及教育行政主管部门不够重视。一方面，尽管教育行政主管部门在制度上已经明确了对不依法履行财务信息公开义务问题的问责和追究机制，但是从目前的情况来看，极少有高校及责任人因上述问题而受到问责和追究；另一方面，高校本身对财务信息公开工作的重要性认识不足，公开的主动性和积极性不够，仅仅满足于完成教育部和省市布置的规定动作，没有将财务信息公开提升到高校治理体系建设、依法治校和提升财务治理能力的高度上来理解和开展工作。

（二）缺乏财务信息公开的统一平台和通用标准高校财务信息公开平台和标准的统一和规范是提高财务信息公开质量的重要渠道。例如，尽管目前教育部在其官网的“信息公开目录——信息公开专栏”建立了“部属院校信息公开专栏”，可以链接到部属院校官网的信息公开栏目，但是在点击链接后，要找到相关的财务信息公开内容相当费劲甚至找不到，而大多数地方教育主管部门尚未建立类似的高校财务信息公开统一平台。另外，就高校公开财务信息的现状来看，也缺乏规范标准以及通用模板，大多高校都是依据自身情况、按照各自的理解各自为战，五花八门：有的设置在学校官网主页，有的则在财务处部门主页；有的位置显著，有的则要找半天；有的叫信息公开或校务公开，有的叫信息公告。

（三）财务信息公开激励与约束机制不健全

高校财务信息公开缺乏相应的激励机制，对于披露及时、充分、完整的学校，没有相应的奖励措施，做得好与差一个样，做与不做一个样，客观上使得高校对财务信息公开的工作不够重视，缺乏足够的动力去完善财务信息公开工作，也使得财务信息公开在高校依法治校和办学中的政策引导作用不够明显。

另外，在国家和教育部对高校财务信息公开的有关办法和通知中，对于财务信息公开不履行相应职责和义务情况的问责规定比较笼统，使得高校办学和管理过程中的政策约束作用发挥有限。一方面，對于怎样界定和衡量“情节严重”，缺乏明确规定和尺度，使得问责机制可能成为空谈；另一方面，由于责任追究的主体是高校的行政主管部门，导致这种问责机制的弹性和空间很大，由此导致实践中存在大量对不依法依规履行相关职责的高校及相关责任人不做任何处理的“护短”现象。

（四）缺乏财务信息公开的监督考评机制

监督考评机制作为财务信息公开工作推进的重要措施，没有引起足够的重视。尽管有关办法和通知规定了高校主管部门应当将相关财务信息公开作为信息公开工作情况之一纳入高校领导干部考核内容，但是由于财务信息公开质量的度量标准没有统一，使得这一考核规定并未落到实处。另外，教育主管部门对高校财务信息公开情况也只将其纳入到高校信息公开范畴并作为主管部门业务工作汇总上报的基础，并没有针对财务信息公开建立专门的监督考评体系。同时，在当前社会公众对高校办学监督的呼声越来越强烈的背景下，也没有打通相应的监督渠道，缺乏社会中介机构等第三方对高校财务信息公开情况的评价报告。

三、新形势下我国高校财务信息公开的治理对策

（一）完善高校财务信息公开治理框架

在当前完善高校治理体系和提升治理能力现代化改革的趋势下，高校多方利益相关者复合共治成为高校治理结构改革的主要方向。完善的高校财务信息公开，可以满足当前高校利益相关者不同层次的治理需求：对于高校内部而言，可以满足管理者依法治校和办学的决策和管理需求，满足师生员工相关的利益和监督需求；对于高校外部而言，可以满足社会公众以及政府主管部门的监管需求。总之，高质量的高校财务信息公开，为完善高校治理体系和提升治理能力现代化提供了保障。因此，高校财务信息公开的工作要上升到现代大学治理的地位和高度，嵌入到高校治理结构建设和优化中，建立科学的财务信息公开治理框架。总体思路是：从高校治理体系和治理能力现代化建设的驱动路径和目标导向角度出发，围绕高校主要财务管理业务，通过基础保障（包括财务信息公开的组织机构、业务流程和制度体系）、技术保障（包括统一平台、通用标准和内容体系）和机制保障（包括监督考核、绩效评价、激励约束等），将财务信息公开嵌入到高校治理结构中，促进高校财务信息公开过程的规范化、信息化和科学化，进而实现财务信息公开质量的目标（充分性、明晰性、及时性、真实性和有效性等），最终实现高校治理体系和治理能力的现代化。

（二）高校财务信息公开治理的实施策略

1.加强高校财务信息公开的统一平台和通用标准建设

在当前网络和信息技术条件下，高校财务信息公开平台和标准的规范化建设在技术上已不成问题。首先，在统一平台建设上，应当借鉴和按照教育部的要求，在省市教育主管部门官方网站的信息公开专栏下设“省属或市属高校信息公开专栏”，链接到各高校官网的“信息公开专栏”；其次，在通用标准上，各高校应当在“信息公开专栏”再开辟“财务信息公开”专栏，规范学校的栏目建设。这样，既有助于提高财务信息公开的效率，提高学校教职工及社会公众的满意度，又有利于以后财务信息公开评价工作的开展。

2.优化和完善高校财务信息公开的内容结构体系

从近年来我国高校财务信息公开制度体系规定的公开内容来看，基本涵盖了当前高校财务信息的所有领域。但是，对于这么多内容及规定，信息的明晰性、相关性以及系统性有所欠缺，不同程度上导致披露信息的冗余和无效，也容易造成社会公众或非专业人士的曲解和误读。因此，在实际工作中，还应当就高校财务信息公开的内容及其说明等要素围绕相关性进行系统化、明晰化，构建一个相对完整和规范的结构体系，避免高校财务信息公开带来的“噪声”。例如，可以利用“可扩展商业报告语言”（XBRL）技术结合高校财务软件，开发XBRL财务报告披露系统，形成专项的财务信息公开报告，在提高高校财务信息决策有用性的同时，提高高校财务信息公开的透明性、明晰性等。

3.建立健全高校财务信息公开的绩效评价机制

在当前政府公共管理绩效评价和财政资金绩效评价不断完善的情况下，教育主管部门应当围绕质量和绩效建立健全高校财务信息公开的评价机制。首先，根据财务信息公开的整个流程及要素，建立一套科学的绩效评价指标体系，包括信息披露内容的真实性、完整性、充分性以及披露工作的及时性、规范性，甚至包括利益相关者的满意度等方面；其次，定期组织或者委托第三方对高校财务信息公开进行绩效评价；最后，及时将高校财务信息公开的绩效评价结果进行公开和应用（为激励约束机制提供依据）。

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