美国联邦政府合作教育政策研究

摘要：联邦政府的政策支持是美国合作教育成功的关键因素。基于制度有效性视角，构建了联邦政府合作教育政策的分析框架。在梳理联邦政府合作教育政策发展历程，并总结每个阶段合作教育政策特点的基础上，发现联邦政府合作教育政策设计理念讲究实用性，与美国社会文化价值观相契合;适用范围广泛，结构完整，规则清晰;实施机制健全，有力地推动了美国合作教育的发展。基于此，提出健全我国合作教育政策体系的建议。

关键词：美国联邦政府;合作教育;政策;制度有效性

合作教育是把课堂学习与生产性工作经验学习结合起来的一种结构性教育策略。学生的工作领域与其学术及职业目标紧密相关，通过理论与实践结合获得渐进的经验。学生、教育机构和雇主在合作教育中建立一种伙伴关系并承担特定的责任[1]。党的十九大报告提出要深化产教融合、校企合作。《国务院办公厅关于深化产教融合的若干意见》（2017）也提出要全面推行校企协同育人，用10年左右时间，实现教育和产业统筹融合、良性互动的发展格局。我国合作教育自20世纪80年代引入以来已得到较大发展，但目前还存在一些不足，尤其是政策体系不完善，对合作教育发展的支持和保障作用力度有限。有调查显示，超过60%的高校认为“缺少政府引导和政策支持”是制约校企合作的主要因素[2]。我们在对北京市263家企业进行调查时也发现，政府的法律法规约束和支持引导对促进企业参与合作教育的动力相对较弱[3]。因此，健全合作教育政策体系是解决我国合作教育发展问题的当务之急。

美国合作教育自1906年诞生至今已有一百多年的历史，目前已发展成熟并成为世界标杆。美国合作教育的成功与联邦政府的政策支持密不可分。国内外现有关于美国合作教育政策的研究主要涉及合作教育发展过程、法律出台情况介绍、政策实施效果等，但大多是对合作教育政策内容的描述，而缺少系统梳理和深入分析，尤其对“合作教育政策为何有效”的问题未能进行系统性探讨。目前有关政策研究的理论较多，包括國家中心和决策理论、多源流理论、制度理论等。其中制度理论重点关注制度的有效性问题，为我们研究美国联邦政府合作教育政策为何有效等问题提供了思想资源。因此，本文试图在梳理美国联邦政府合作教育政策发展历程的基础上，总结其合作教育政策在不同阶段的特征，从制度有效性视角揭示其合作教育政策有效性的原因，为我国合作教育政策体系的完善提供借鉴与参考。

一、制度有效性视角的合作教育政策分析框架

不同领域的学者对制度有效性内涵的理解不同。法学领域的制度有效性主要指法律制度自身设计的合法性、合理性与完整性。经济学领域的学者们对制度有效性的关注集中在制度效率上。在政治学领域，学者们通过制度的实际实施效果来判断制度的有效性。我国学者张文健基于博弈视角提出“制度有效性指的是制度的实施效率，即制度被主体认同，遵循的程度”[4]。

关于制度有效性的影响因素方面，斯托克把机制的有效性划分为三种：机制通过影响功利行为体的行为选择来影响问题解决的行为;机制可以影响问题领域内任何正确和恰当的行为认识;机制可以影响特定行为目标和手段的“认知显著性”。[5]新制度主义政治学认为，制度自身的合理性与合法性、制度与环境的相适应性、制度相关人对制度的认知和遵守是影响制度有效性的三个因素[6]。冯务中认为，影响制度有效性的因素包括制度的来源、制度人性化的程度、制度结构健全的程度、制度自我实施的能力、制度的公平性、制度与制度环境的契合度等[7]。禇松燕认为，“制度是否有效，依赖于被执行和被遵守的情况”。人们对制度的遵守与否主要基于利益的理性计算;制度有效性的发挥需要相应的运行机制，这种运行机制应该和人们的利益建立连接点，与制度导向相衔接并契合社会的文化和传统。[8]赵立莹认为，有效性包括目标确定、实现目标的能力以及目标实现的效果三个核心要素[9]。

综合以上研究成果，本文认为考察制度有效性应该关注制度设计、执行、结果的全过程。其中，制度设计包括制度理念的合理性和制度结构的完整性，制度理念的合理性指制度理念的科学性，与社会文化价值观的契合程度;制度结构的完整性指制度的适用范围以及规则是否健全。制度执行指制度的实施机制是否能有效影响制度相关人的行为。制度结果即制度的实施效果是否达到了预期目标。基于此，本文构建了基于制度有效性视角的美国联邦政府合作教育政策分析框架（如图1），即在梳理合作教育政策发展历程的基础上，考察其政策设计理念、政策结构、政策实施效果，以找到美国联邦政府“合作教育政策为何有效”的答案。

二、美国联邦政府合作教育政策的发展历程

自独立后的两百多年间，在战争、技术进步和经济发展等多重影响下，美国联邦政府合作教育政策的制定经历了初始期、高速发展期和逐步完善期三个时期，不同时期的合作教育政策各有特点。

（一）初始期：1862年至1945年

独立之始至19世纪中叶，是美国西部开发的重要时期。土地的辽阔为联邦政府以土地支持教育发展提供了可能。1785年、1787年国会分别通过《土地法令》和《西北法令》，允许联邦政府以土地支持教育发展，为后来《莫里尔法案》及一系列支持赠地学院发展相关法案的通过奠定了基础。

南北战争时期，美国农民的土地被战争严重消耗，农民生活十分窘迫。为发展农业生产技术，保障农民权益，1862年国会通过《莫里尔法案》，规定联邦政府拨出土地给各州“在5年内至少建立一所讲授与农业和机械工艺有关知识的学院”[10]。法案实施后，大量以农、工专业教育为主的赠地学院由此产生，包括康奈尔大学、麻省理工学院等。《莫里尔法案》形成了教学、科学研究和技术推广服务相结合的高等教育新体制，奠定了合作教育的雏形。《莫里尔法案》颁布后一段时间内，联邦政府不断出台新法案，继续鼓励创建农业和机械技术学院。1887年《海奇法案》出台，要求各州建立农业实验室，将农业教育与科学研究相结合。教学与农业生产的关系由此变得更加密切。1890年国会又通过永久立法颁布实施《第二莫里尔法案》，规定联邦政府每年为赠地学院提供拨款用于教学。赠地学院逐渐帮助美国成为全球农业生产的领头羊。

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