现行财政体制对县域经济的影响分析

摘要：在我国国民经济体系中，县域经济占据着非常重要的地位。而财政体制作为经济发展调控的重要杠杆，对于实现资源优化配置和促进社会公平和谐发展起着至关重要的作用。本文以承德地区为例，对现行财政体制的运行情况及对县域经济产生的影响进行调查研究，重点对财权、事权划分和转移支付制定和执行中等存在的问题进行分析，并提出对策建议。

关键词：财政体制；县域经济；影响分析

中图分类号：F812.7；F127文献识别码：A文章编号：2096-3157（2018）22-0062-04

“郡县制，天下安”。作为中国历史上最为稳定的行政单元，县级政权是国家长治久安的基石，其经济的可持续发展更关系着国计民生，是国民经济发展的基础和支撑力量。据统计，截至2016年，全国共有县级行政区划2851个，占国土面积的90%以上，占总人口的85%左右，县域经济总量占据着全国经济的“半壁江山”。而对于促进县域经济发展，科学完善的财政体制发挥着至关重要的作用。目前，我国已逐步建立起了以分税制为主体的财政体制框架，较好地推动了县域经济社会各项事业发展。但是，与规范、健全的财政体制相比，我国现行的财政体制仍存在一些问题，突出表现在经济新常态和经济下行压力的背景下，县域经济增长乏力，财政收支矛盾加剧，区域发展不平衡，这成为我国财政体制改革亟需解决的重大问题。本文以承德地区为例，就现行财政体制的运行情况及对县域经济产生的影响进行调查研究，并提出对策建议。

一、承德地区经济概况

承德市位于河北省北部，全市国土面积3.95万平方公里，辖8县（市）5区，共80个镇2516个行政村163个社区，总人口380.2万人。2017年全市实现地区生产总值1618.6亿元，全省排名居后。其中，第一产业、第二产业和第三产业的比重为16：46：38，呈现出经济结构不尽合理，农业比重偏高，第三产业发展滞后的基本局面。同时，承德市产业结构单一，经济发展严重依赖资源产业，2017年，在规模以上工业企业中，“两黑”行业（黑色金属矿采选业和黑色金属冶炼及压延业）实现增加值358亿元，对全市工业增加值的贡献率达41.3%。

承德市县域经济总量偏小，产业结构层次偏低，经济发展动力不足，地区间经济发展差异显著。承德市所辖的八个县（市）中，丰宁县、围场县、隆化县、平泉市、承德县五县被列入国家“燕山—太行山”连片特困地区扶持县，丰宁县、围场县、隆化县、平泉市、滦平县五县被确定为国家级扶贫开发重点县，兴隆县和承德县被确定为省级扶贫开发重点县。2016年，八个县域地区生产总值之和约为中国百强县之首昆山县地区生产总值的1/3。

二、现行财政体制对县域经济的积极影响

1.财政收入稳步增长，收入结构不断优化

公共财政预算收入是县域财政收入的重要组成部分。分税制财政体制按照不同税种将税收分为中央税、地方税以及中央和地方共享税，明确了中央与地方的收入范围。近年来，承德地区县域经济稳步发展，财政实力逐步增强。八个县（市）地区生产总值从2008 年的555.42亿元增长到2017 年的1240.10 亿元，年均增长率为9.34%，公共财政预算收入从2008 年的16.96亿元增长到2017年的48.41亿元，年均增长率为12.36%，公共财政预算收入占地区生产总值比重略有上升（如图1）。同时，地方在分税制财政体制的基础上，注重优化财政收入结构，强化非税收入收缴管理，逐渐形成了以税收收入为主、非税收入为辅的地方财政收入体系，地方可用财力得到有效提升（如图2）。

2.转移支付制度持續推进，促进地区经济协调发展

为了弥补县域财力，推进基本公共服务均等化，在分税制财政体制的基础上，我国自上而下建立起了地方转移支付制度。根据《中华人民共和国预算法》，转移支付包括一般性转移支付和专项转移支付。根据调查分析，河北省对县域财政转移支付主要呈现以下几方面特点：

第一，转移支付资金规模逐年增长，成为欠发达县域财政收入的主要来源。据统计，承德八个县域地区获得的转移支付资金由2008年的44.58亿元增长到2017年164.34亿元，年均增长率为15.60%，增速高于公共预算收入3.24个百分点。同时，2008年至今，被调查的八个经济欠发达县域财政自给率偏低，保持在7.16%～34.98%之间，转移支付资金对地方财政可支配收入的贡献率已远超税收收入的贡献率，对弥补落后地区的财政收支缺口起着关键作用。

第二，纵向转移支付结构持续优化，开始探索横向转移支付模式。我国不断优化政府间财政转移支付结构，提高一般性转移支付的规模和比例，2017年中央财政对地方一般性转移支付占全部转移支付的比重为61.64%，河北省财政对地方一般性转移支付占全部转移支付的比重为69.84%。近年来，还积极探索建立省以下横向转移支付制度，即开展区域间对口支援工作，拓宽转移支付资金的来源渠道，目前，承德七个县域地区接受北京市、天津市等地的对口帮扶，2017年共获得对口帮扶资金6亿余元，进一步促进了县（市）级政府间财力均等化。

第三，一般性转移支付资金调节了地区间财力，在一定程度上促进了地区间公共服务均等化。近年来，省级财政部门不断增加对革命老区、民族地区和贫困地区等的一般性转移支付资金的拨付，如图1所示，经济发展落后的丰宁县和围场县获得的一般性转移支付资金远高于排名靠前的宽城县。贫困地区财政服务水平得到提升，县域间财力差距有所缩小，2017年，承德地区财政转移支付后县域间差异系数由34.03%降低为18.21%，且相较于2012年，财政转移支付后县域间差异系数降低了7.14个百分点，有效地促进了地区经济协调发展。

3.“省直管县”改革不断扩围，激发县域经济活力

2004年以来，在全国范围内推广的“省直管县”财政体制改革是完善省以下财政管理体制的一项重要举措，其主要内容是将政府间收支划分、转移支付、资金往来、财政预决算等方面直接交予省级财政负责，通过减少财政层级和扩大县级财政自治权，促进县域经济持续快速增长。根据河北省“省直管县”改革的规定，自2005年起，承德市八个县（市）分四批获准成为省直管县（市），并已完成相关改革内容。

根据调查情况，“省直管县”财政体制改革在以下几个方面对县域经济发展起到积极促进作用：一是增加县域自有财力，缓解财政困难。“省直管县”财政体制改革对省、市和直管县（市）的财政收入进行了重新划分，分享级次变为“中央、省、县（市）”三级，提高县（市）级财政在税收分成中的分享比例，市原则上不再分享直管县（市）的财政收入，但保留上年度财政收入分享基数。据测算，2017年仅企业所得税和个人所得税两项分别为新扩权县（滦平县、隆化县和宽城县）增加财政收入3430万元、3210万元和2645万元。二是提高资金运行效率，避免市级截留资金。笔者对承德市2016年“省—市”及“市—非直管县（市）”往来资金情况进行比对时发现，省级财政部门对市级拨付转移支付资金20次，其中，资金在三天内由市级财政部门拨付至县（市）级的次数为7次，仅占总次数的35%，时间跨度多于七天的有6次，最长间隔期达20天。改革后，中央级、省级转移支付资金直接拨付到县（市）级，减少了划拨资金的中间环节，缩短了时间跨度，避免了市级政府对资金的截留和挤占，转移支付资金运行效率显著提升。三是提高县（市）级自主决策权，积极性充分发挥。“省直管县”后，从财政隶属关系上县可以直接与省对话，县（市）级财政更便于向上反映县域困难和问题，省级财政也能够采取更具有针对性的措施加大对县域的指导和帮扶。随着改革的不断深入，各种经济与社会管理权力下放到县（市）级政府，县（市）级政府的调控能力有效增强，将进一步激发县域经济的发展活力。

三、现行财政体制中存在的问题

1.地方税体系亟待完善，县域缺乏稳定收入来源

现行分税制财政体制未能有效地让利于地方，地方政府特别是县（市）级政府很难获得数额巨大且稳定的收入来源，导致财政自给率常年偏低，自身造血能力严重不足。

从税种划分上看，中央专享或与地方共享的税种多为稳定性强、增收潜力大的税种，目前，增值税的50%、企业所得税和个人所得税的60%以及消费税的100%均先后划归中央，这部分税收占全部税收的70%以上（如图3），而规模较小、稳定性较差的税种多为县（市）级固定收入。2006年取消农业四税和2016年全面推行“营改增”更是加剧了县（市）级政府的财政困难（据统计，2016年承德市“营改增”导致政策性减税8.7亿元，占当年全部税收收入的6.74%），这也在一定程度上导致了县（市）级政府对“土地财政”和房地产行业过度依赖。

从税收分成上看，为了确保本级政府财政利益最大化，省级和市級政府对地方收入进行层层瓜分，导致地方收入在省、市、县（市）的比重逐级递减，财力高度向上集中，县（市）级政府只拥有有限的税权和财权。如河北省在规定 “省直管县”资源税分成比例时，将原省30%、市30%、县（市）40%调整为省60%、县（市）40%，县（市）级留成比例未发生变化，从而弱化了“省直管县”的改革效果。又如2016年我国推行水资源税改革，各省在水资源税留成比例上随意性较强、差异较大，河北省按65∶35的比例在省与市、省直管县（市）之间进行分配，河南省则按30∶70的比例在省与市、省直管县（市）之间进行分配，河北省明显将税收的“大头”部分留在省级。税收初次分配的不均衡性导致了地方级收入常年偏低（如图4），财政支出严重依赖上级财政补助，县（市）级财政困难日益凸显。

2.政府间事权划分不明确，县（市）级政府承担过多责任

1994年分税制改革未对政府间事权和支出责任给予明确划分，之后尽管我国财政体制经过多次改革与调整，但由于缺乏明确的法律约束，事权模糊、支出责任不清的问题依然长期存在，中央承担事权明显不足，多数事权和支出责任被层层下移至地方。2017年中央级公共财政预算收入81，288万亿元，占全部收入的47.07%，中央级公共财政预算支出28，725.46万亿元，仅占全部支出的13.25%，二者相差近34个百分点，而美英法等发达国家中央财政支出占全部支出的50%以上，经合组织国家平均为46%，且比重有逐年增高的趋势。

目前，县（市）级政府除了需要承担行政人员供养和政府机构运转外，还要负担大部分的基础教育、医疗卫生、社会保障等事项支出，随着国家政策调整，又增加了扶贫、环保、行政人员增资调资等新的事权，县（市）级政府所履行事权与自身财力严重失衡。“省直管县”后，县（市）级政府失去了市级的补助资金，还要独立承担专项转移支付配套资金部分，支出责任较改革前反而加重。据调查，近年来，受结构性减收和政策性减收影响，承德市财政收入遭遇断崖式下跌，县（市）级政府收支矛盾问题突出，仅人员经费、机关运转和社会保障等方面刚性支出，就超过全县总财力的70%，财政资金在基础设施建设、环境保护和重点项目建设等方面的杠杆和引导作用被严重弱化。

3.转移支付体系尚不完善，专项转移支付问题不断凸显

现阶段，专项转移支付仍存在规模较大、配套资金偏多和支出进度缓慢等多项问题。第一，专项转移支付资金规模偏大，由于资金用途固定，县（市）级政府无法依照自身发展优势自主支配专项资金。第二，专项转移支付不依据县域间的财力差距和财力缺口进行分配，如表所示，一般性转移支付均等化效果最为显著，一般性转移支付后县域间差异系数为13.44%，而专项转移支付后县域间差异系数为30.09%，不仅不能够增强地区间的均等化效应，还在一定程度上强化了原有利益分配格局，加剧了县域间的财力差距。第三，部分专项转移支付要求地方配套一定比例的财政资金，但由于地方财力紧张，无力全额配套或部分配套，致使部分项目搁浅，资金闲置，这也严重影响了县（市）级财政的支出安排，加重了财政支出负担。如本市某县的山水林田湖项目，需县级配套资金7900万元，但由于配套资金无法到位，该项目至今尚未实施。第四，专项转移支付项目固化、拨付程序严格，但由于北方地区有效施工期短、部分项目工期滞后等问题，部分项目资金支出进度缓慢，甚至无法实现全部支出。据调查，本市某县共获得专项转移支付资金6.68亿元，结转下年专项转移支付支出1.11亿元，支出进度为87.2%，资金使用效率较低。

四、几点建议

针对所述问题，不仅要努力培植税源，大力发展县域经济，更要改革现行财政体制，优化中央和地方政府之间的财权和事权格局，建立规模更大、形式更为规范的转移支付制度，有效发挥财政对县域经济社会发展的杠杆和促进作用。对此，提出如下几点政策建议：

1.构建地方税收体系

加快推进地方税收体系的建设和完善，增加县级政府的可支配財政收入。一是增加县级政权在税收初次分配中的分成比例，在全面取消营业税后，建议提高县级在增值税、企业所得税和个人所得税等税种中的分成比例，或者采取共享税种增量返还的措施，确保县级拥有稳定的收入来源；二是合理调整省以下政府间收入划分。如承德地区铁矿资源丰富，可适当考虑将资源税等区域性特征较强、可显著增加税收的税种划分为县级专享税种。还可适当调整市属企业的税收归属，将地方大型企业的县级分支机构所产生的税收留给县级，增加县级财力保障能力。

2.科学划分政府间事权

建议按照财权与事权相统一的原则，科学划分中央与地方及省以下财政事权及支出责任，并以法律形式予以固定，形成财政事权与支出责任合理划分的清晰框架。一是支出责任上移，中央和省级要加强对基本医疗、社会保险等公共福利、公共事务领域的直接投入，促进地区间公共服务均等化，推动区域间协调发展。二是对于上级委托县级政府承担的事权，应给予必要的财力安排，并取消县级财政配套资金政策，以减轻地方财政负担。

3.完善转移支付制度

一是调整转移支付的结构，扩大一般性转移支付的规模。完善一般性转移支付的增长机制，特别要加大对贫困地区的转移支付力度，充分发挥一般性转移支付在促进公共服务均等化方面的作用。同时，逐步降低专项转移支付的比重，并进一步放宽专项资金使用限制，不断增加县（市）级政府的自主支配资金的权限。二是规范转移支付制度，减少转移支付资金拨付的随意性。加强对一般性转移支付拨款公式的设计，科学分配公式间各因素的权重，规范转移支付的支拨流程，确保转移支付资金的科学性和公平性。三是完善横向转移支付体系。我国地区间经济发展极不均衡，建议建立更为科学完善的帮扶体系，拓宽转移性资金的来源渠道，更好的实现县级政府财力均等化的目标。

4.加强基层财政管理

一是要加强税收收入和非税收入征收管理，做到公共预算收入应收尽收、应缴尽缴；二是要强化预算约束和预算执行，控制一般性支出规模，着力支持重点产业和重点项目建设，积极发挥财政资金的引导作用；三是深化国库集中收付制度改革，加强非税收入管理。人民银行应督促财政部门加大财政专户清理整顿力度，及时将滞留在专户中的资金汇划至国库，整合分散的财力资源，确保基层基本支出需要。

参考文献：

[1]于晓阳.财政转移支付实现基本共服务均等化的实证研究[D].苏州大学，2011.

[2]王宏霞，朱鹏年.创新财政体制 推动县域经济快速发展——关于财政体制对县域经济影响的调查与思考[J].财会研究，2009，（22）：17～19.

作者简介：

孙柳青，供职于中国人民银行承德市中心支行，中级经济师。

王远新，供职于中国人民银行平泉县支行。

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