我国财政转移支付制度研究

摘 要 财政转移支付制度为促进我国地方经济发展，缩小我国地区经济发展差距发挥了重要作用。我国于2014年对《预算法》进行了修改，修改后的《预算法》增加了财政转移支付相关内容，但是我国的财政转移支付仍有诸多问题，如一般性转移支付比例过低、专项转移支付不合理、横向转移支付制度缺失等问题，本文认为有必要对这些问题进行分析并提出解决对策。

关键词 一般性转移支付 专项转移支付 《预算法》

作者简介：张莎莎，山西财经大学法学院。

中图分类号：D922.2 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）11-157-02

修改后的《预算法》中对财政转移支付的规定，为财政转移支付提供了法律保障，对解决我国转移支付结构不合理，减少长期以来存在的“跑部钱进”现象有着重要意义。但要解决我国财政转移支付的诸多问题，仅有《预算法》的原则性的规定是不够的，还需多方面的制度和措施相配合。下面笔者将从预算法修改的视角分析我国财政转移支付制度的现状及存在的问题，并提出完善建议。

一、我国财政转移支付制度概述

修改后的《预算法》第16条对我国财政转移支付制度的主要目标和类型进行了规定。从该条文可知我国财政转移支付的主要目标为促进地区间基本公共服务均等化，旨在缩小各地公共服务的差距。财政转移支付包括两种：纵向转移支付和横向转移支付。根据我国《预算法》规定可知，我国实行的是纵向转移支付制度即中央对地方和上级政府对下级政府的转移支付。而且我国的纵向转移支付包括两种即一般性转移支付和专项转移支付且一般性转移支付占主体地位。

一般性转移支付是指中央或上级政府通过规范的方法将财政资金在地方或下级政府之间进行分配，下级政府可以按照当地的实际情况对资金加以合理的分配和使用。其主要是为地方经济发展提供财力保障，平衡各地间的财政收支差额。

专项转移支付是指上级政府就特定项目给予下级政府的财政资金补助，资金的接受者必须按照规定的用途使用资金，不得把资金用做其他用途，以实现中央政府的特定目标，专项转移性支付的基本特征即专款专用。目前我国的专项转移支付主要用于基础设施、教育工程、环境保护、社会保障等项目。

二、我国财政转移支付制度存在的问题

（一）一般性转移支付比重低

虽然当前我国日益目前重视一般性转移支付的主体地位，增加了一般性转移支付支出，但是一般性转移支付的比重依然偏低，专项转移支付仍然占了很大的比重。如2014年中央对地方的转移支付中，一般性转移支付占到了59.27%，这较往年来说，有了很大提升。但仍难以体现一般性转移支付的主体地位。专项转移支付不能调节各地由于地区间财力差异造成的公共服务不均等状况，一般性转移支付特别则在这方面可以发挥重要作用。我国目前一般性转移支付比重低的情况不利于平衡各地财力差距，不利于我国转移支付目标的实现。

（二）专项转移支付不规范

目前，我国专项转移支付的设置随意且缺乏监督，不规范现象众多。修改后的《预算法》对专项转移支付存在的问题进行了规范，明确专项转移支付只能针对市场能机制不能有效调节的范围内，并且转移支付应有定期评估和退出机制，上级政府不得要求下级政府承担专项转移支付配套资金。但这只是较为原则的规定，缺乏具体规范。导致在实践中专项转移支付资金使用的主观性强、随意性大、透明度低，出现了资金的低效率使用和浪费等现象，很难使专项转移支付的资金做到专款专用。

（三）财政转移支付的相关法律法规不健全

目前，调整政府间财政转移支付关系的规范，仅有财政部 《中央对地方一般性转移支付办法》、《革命老区专项转移支付资金管理办法》、《边境地区专项转移支付资金管理办法》等部门规章，这些规章的层级较低，不具有权威性。而且很多规定较为笼统，不具体，难以适应现实中财政转移支付的要求。目前，我国缺乏财政转移支付的专门法律。《财政转移支付法》早在2003年就纳入我国的立法规划，但是迟迟未见其制定。修改后的《预算法》对财政转移支付制度虽有完善，但其仅有几个条文涉及到财政转移支付，仅进行了原则性的规定，对其适用并没有进行很具体的规定。

（四）横向转移支付制度缺失

在我国，由于东部地区地理位置的优势以及国家政策的支持，经济发展较快，其经济实力远比中西部地区要高。这就造成了我国地区间经济发展不平衡的现状，地区间经济实力的差距会造成各地之间基本公共服务的不平衡，东部地区的人们能够享有较多的公共服务，而中西部地区则由于财政资金有限，无法满足人们对基本公共服务的最低要求。这种情况阻碍了我国经济的均衡发展，导致各地的公共服务水平差距太大。纵向转移支付为地方经济发展提供了强有力的资金扶持，但其实现横向均衡的效应较弱，而横向转移支付的缺失不利于改变我国经济发展不平衡的现状。

三、完善我国财政转移支付制度的建议

《预算法》修改后我国的财政转移支付制度有了一定程度的完善，但仅有几个条文涉及到财政转移支付制度，还需要在其他方面加以完善。现结合我国财政转移支付的实际，提出以下建议：

（一）完善我国财政转移支付制度应遵循的原则

1.均衡原则。《预算法》规定财政转移支付的目标就是实现地区间基本公共服务均等化，因此应该将均衡原则作为我国转移支付制度完善的首要原则。均衡不仅包括纵向的均衡，还包括横向的均衡。纵向均衡要求中央和上级政府对下级政府予以财政扶持，弥补地方政府的财力不足，给地方政府的经济发展提供充足的动力。横向均衡要求平衡各地区间的财政差距，对财政收入较少的地区给予较多的财政资金支持，以平衡各地发展的不均衡，使各地的基本公共服务均等化。只有横向和纵向都达到均衡，我国财政转移支付的作用才能真正发挥。

2.规范原则。规范原则是指实行财政转移支付应当有明确的法律依据，法律的规范性决定了依据其实行的财政转移支付也具有了规范性。我国的财政转移支付制度，无论是形式还是具体制度的实施，都应符合法律法规的要求。目前，我国应将财政转移支付的设立、运行、监督管理等一系列事项都以法律的形式加以规定，使其形成完整的体系。做到有据可查、有法可依、有法必依，以保证其规范化及严肃性。

3.效率原则。效率原则指我国财政转移支付除了追求公平外，还应注重效率。 首先，财政转移支付资金的支付要及时，资金只有及时到达地方政府，才能为地方政府的经济发展提供保障，若总是拖延到达，则影响了地方政府的积极性。其次，政府要监督财政转移支付资金的使用效率，使用效率高则为人民提供公共服务的效率也高，财政转移支付的目标也越容易实现。

（二）完善我国财政转移支付制度的具体措施

1.提高一般性转移支付比重。我国要继续加大对一般性转移支付的支出比重，使一般性转移支付能够真正居于主体地位。专项转移支付主要是国家为了实现一定的政策目的而设置的，其只能作为辅助一般性转移支付的措施，比重不应过高。另一方面，我国目前的一般性转移支付项目较为混乱，应对其加以整合，将性质相同的项目归为一类，通过统一的制度对其加以规范，以有利于一般性转移支付更好地发挥作用。

2.规范专项转移支付。修改后的《预算法》已经对专项转移支付制度有了初步完善，但是还远远不够。我国还应该加强对专项转移支付的监督，建议建立一个统一的专项转移支付资金管理部门。该部门直接负责中央专项转移支付资金的审批及管理，对资金的使用情况也有权进行监督，这可以解决目前财政转移支付资金管理混乱的问题，以提高资金的使用效率。另外，各级审计机关也应该加大对财政转移支付资金使用的监督力度，对财政转移支付过程中的违法现象应及时发现并予以坚决的打击，使财政转移支付资金能够用于规定的用途。

3.完善财政转移支付立法。首先，《财政转移支付法》应尽快提到我国最新立法议程上来，将转移支付的设立、运行到监督都以法律的形式明确规定下来，加强对财政转移支付的立法保障，使财政转移支付能够更好地实现其基本公共服务均等化的目标。在地方层面可制定有关预算审查监督的决定或者地方性法规，以使地方立法和中央立法相统一。这样就可以使财政转移支付有一个完整的法律支持体系，确保财政转移支付的规范性，促进转移支付功能的发挥。

4.适时建立横向转移支付制度。我国各地经济发展的不平衡要求我国在政府之间建立横向的财政转移支付制度。近年来我国实行的对口支援行动，其实质上是一种横向转移支付制度，促进了省际之间的资金协调。但它只是一种暂时性的机制，并且法律保障和监督机制不够完善，导致在实施中存在一些问题。德国的横向转移支付制度已较为成熟，我国可以借鉴其成功经验将横向转移支付确立为我国转移支付制度的一种，并且在法律中规定其具体内容，为其提供立法保障。通过建立规范化的横向财政转移支付制度，减少地方政府间的利益博弈，使横向转移支付在实践中能够得到具体落实，促进各地经济的均衡、协调发展。

财政转移支付制度为地方经济的发展提供了强有力的财力保障和政策导向，对于调动地方政府的财政积极性和推进地方经济发展有着重要的意义。我国应该在预算法修改的基础上进一步完善财政转移支付制度，使其能更好地发挥作用，实现基本公共服务均等化的目标。

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