燃油税费改革：经济增长转变的“助推器”

就在2008年即将结束的时候，国务院在12月18日发布了《关于实施成品油价格和税费改革的通知》，决定从2009年1月1日起实施成品油税费改革。这标志着争论了十多年的燃油税费改革正式进入实施阶段。一石激起千层浪，燃油税费改革帷幕的开启，不仅仅意味着成品油消费价格形成机制的重大变化，也意味着相关各方利益的重新分配。更重要的是，燃油税费改革还将在倡导建设节约型社会的背景下，成为加快我国经济增长方式转变的“助推器”。

“十年磨一剑”的燃油税费改革

改革的道路从来都不平坦。特别是当改革涉及到多方利益的博弈时，往往容易陷入旷日持久的争论之中。燃油税费改革就是其中典型的一个。我们不妨来看看燃油税费改革走过的艰辛历程：

早在1994年1月，海南省就在全国率先将公路养护费、道路通行费、过桥费和公路运输管理费“四费合一”，改为只征收机动车辆燃油附加费。这被认为是我国燃油税费改革的起点。如果以此为标志，我国成品油价税费改革的探索已经走过了15年的长路。

1997年，全国人大通过的《公路法》首次提出以“燃油附加费”替代养路费。1998年，国务院提请全国人大审议的《公路法》修正案草案里，又将“燃油附加费”改为“燃油税”，该修正案于1999年获得通过，从而为在我国开征燃油税并以燃油税替代养路费等相关收费打开了通道。

与此同时，国家对原油、成品油价格形成机制进行了重大改革，汽油、柴油零售价实行政府指导价，由当时的国家计委按进到岸口完税成本为基础加国内合理流通费用制定各地零售中准价，石油、石化集团公司在此基础上，在上下5％浮动的幅度内确定具体零售价格。2001年10月17日起，中国开始实行新的石油价格接轨办法。国内成品油价格参照新加坡、鹿特丹、纽约三地市场价格调整国内成品油价格，当国际油价上下波动幅度在5％至8％的范围内时保持油价不变，超过这一范围时由国家发展改革委调整零售基准价。

2008年12月18日，国务院印发《关于实施成品油价格和税费改革的通知》，决定自2009年1月1日起实施成品油税费改革，取消原在成品油价外征收的公路养路费、航道养护费、公路运输管理费、公路客货运附加费、水路运输管理费、水运客货运附加费等六项收费，逐步有序取消政府还贷二级公路收费；国务院同时决定，将价内征收的汽油消费税单位税额每升提高0.8元，即由每升0.2元提高到1元；柴油消费税单位税额每升提高0.7元，即由每升0.1元提高到0.8元；其它成品油消费税单位税额相应提高。

从燃油税费改革提出的时机来看，可以说是“生逢其时”。根据“十一五”规划确定的财税体制改革目标，“十一五”期间，我国将实施包括完善增值税制度、统一各类企业税收制度、改革个人所得税以及调整和完善资源税和燃油税等一系列重大财税体制改革。在经过了一段时间的酝酿谋划之后，从2008年起，我国开始实施统一的企业所得税法，并已宣布将于2009年起在全国全面实施增值税转型，这两大税种收入占全国总税收的2／3，成为新一轮税制改革的重头戏。两大税种改革的启动，标志着新一轮税制改革进入了实质操作阶段。燃油税费改革的启动，则成为继这两大税制改革之后我国又一重大财税体制改革举措。

国际油价的大幅回落也为燃油税费改革提供了良好的契机。我国自上世纪九十年代明确提出以燃油税取代养路费改革设想以来，有关部门虽然做了大量准备工作，多次发布将“择机开征”的消息，但燃油税费改革却一直未能出台。这其中除了受部门利益格局制约以外，一个主要原因就是国际市场油价不断飙升，难以找到合适时机。2003年3月27日，国际原油期货首次超过每桶30美元。此后，伊战背景下的油价上涨速度明显加快：2004年为41.5美元，2005年为56.7美元，2006年为66.2美元，2007年(截至10月份)为72.5美元。而到了2008年1月3日，国际原油期货价格盘中首次突破100美元。然而到了下半年，席卷全球的金融危机，刹那间给过热的油价浇了一盆凉水，油价开始调头向下，一泻千里。到2008年12月18日，国际油价收于每桶36.22美元，创2004年6月以来最低水平。这是自7月中旬攀上每桶147.27美元的历史最高交易记录以来，国际油价已经累计下跌了75％。国际油价的持续走低，使得中国国内油价与国际油价的差价缩小，从而为开征燃油税创造了一个良好的时机。

利益分配的多方博弈

燃油税费改革的决定一经推出，立刻引发利益各方的高度关注。事实上，燃油税费改革迟迟不能出台，其中一个主要原因就是利益分配的纠葛不清。从现行的燃油税费改革的方案来看，对有关各方的利益冲击是十分明显的：

灵活成品油定价机制，利好炼油企业。近段时期由于油价的大起大落，中国炼油行业经历了从严冬到酷暑的巨变。成品油价格与原油价格“倒挂”下，中国石油企业承受巨额炼油亏损。2008年上半年，中石油和中石化在获得国家财政补贴后，净利润仍分别同比下降36.3％和73.4％。近期国际油价的大幅下跌，又使得国内炼油企业面临下游产品价格大幅下跌、前期原材料高成本难以向下游产品转移、上游库存较大的压力以及社会舆论要求下调国内成品油价格的尴尬局面。完善后的定价机制明确与国际原油价格接轨，并考虑加工成本、税收、合理利润等因素，在国际油价保持一定幅度震荡的前提下，可以保障国内炼油行业实现盈利。此外，对汽、柴油零售基准价格向下浮动取消限制，意味着企业在价格调整上将具有更大的灵活性，有利于企业充分考虑地区差别，根据市场、库存和产销等情况进行价格调整，对于保障供需平衡具有积极意义。

有效降低消费者的负担。从消费者角度看，改革方案有效降低了消费者的负担，将使他们得到实惠。一方面，由于消费税是定额税，采取从量计征的方式，与商品价格完全脱钩，即使成品油价格随着国际油价上下波动，其包含的消费税都是固定的，不会随着油价的上涨而增加消费者的税收负担。另一方面，对于有车族来说，养路费取消了，油价不但没有上调反而有所下降，相当于获得了双重的红利。

收费公路大幅减少。自1984年国务院提出“贷款修路、收费还贷”政策至今，已有20余年。截至2007年底，全国公路总里程达358.4万公里，其中高速公路54万公里，居世界第二位。收费公路总里程20.4万公里，占路网总里程的5.7％。整个路网中，94％的高速公路、60％的一级公路、42％的二级公路，都是依靠收费公路政策发展起来的。相比公路建设的跨越式发展成就，公众对公路收费制度提出质疑声逐年增加。此次改

革取消了政府贷款二级公路的收费，而公路交通收费都主要归属地方政府。以燃油消费税替代养路费等收费，将直接关涉到中央地方利益分配重新调整。

与此同时，作为实施燃油税费改革方案的最大掣肘，如何妥善安置交通收费人员，一直是摆在决策者面前的棘手问题。此次燃油税费改革方案涉及的人员安置数量大约24万(养路费和航道养护费等收费稽征人员约为14.54万人，二级公路收费站点人员近9万人)。依照发改委、交通部、财政部拟定的燃油税改革方案，人员安置的解决思路也初步明晰。根据目前燃油税费改革方案看，涉及到交通部门人员安置问题的有两类人群，一是养路费等六费(公路养路费、航道养护费、公路运输管理费、公路客货运附加费、水路运输管理费、水运客货运附加费)稽征人员，二是政府还贷二级公路收费站点收费人员。因此，人员安置的操作思路分为两部分：涉及人数最多的养路费稽征人员可能通过三种途径解决，即鼓励提前退休、纳入税务部门、带编制划转公路局。对于二级公路收费站点人员，安置思路大致两种办法：合同期内的转岗到新增高速公路收费站点；属于事业编制的，转入公路管理机构。

燃油税费改革撬动经济增长方式转变

石油号称国民经济增长的“血液”，燃油税费改革将提高全社会节约能源资源和保护环境的意识，优化生产和消费方式，进一步促进资源节约型和环境友好型社会的建设。

我国石油资源稀缺，消费量增长速度过快，石油储量在不远的将来会耗尽。1993年我国成为石油净进口国，2004年原油净进口量已突破1亿吨，目前石油的对外依存度已经达到50％，石油安全成了影响公众生活和国民经济稳健增长的重要问题。

然而，与石油资源短缺的现状相比，我国石油利用效率低、单耗水平高、浪费现象却十分严重。据测算，我国单位GDP石油消耗、机动车每百公里油耗比发达国家高20％以上。据国家统计局的统计，截至2007年底，我国的私人轿车保有量达到1522万辆，比2006年底净增373万辆，继续保持30％以上的增幅。我国每百户城镇居民家庭拥有家用汽车的比例约为5％。机动车污染已上升为我国城市大气和噪声的主要污染源。汽车尾气中不仅排放温室气体，还排放一氧化碳、碳氢化合物、氮氧化物等有害气体。我国这么低的私人轿车保有量就已经对燃油供应带来了巨大的压力。我国已成为世界第二大石油消费国和第一大石油消费增量国。增加燃油消费税替代养路费，就是建立起一种节约用油的约束机制，对节省石油资源意义重大。

燃油税费改革的推行，还有利于产业结构的调整。比如对汽车产业来说，实施燃油税费改革后，经济型、节能型乘用车的份额必将扩大。在消费环节征收的燃油税，一个最直接的目的就是让多用油者多出钱，这将从消费端直接推动节能车辆的需求增加，从而形成新的消费结构，更节油、大空间和新能源客车将受宠。

当然。目前的燃油税费改革仅仅是迈出了第一步，未来对经济的影响还有赖于改革的不断深化和调整。由于当前的改革只是使政府还贷二级公路的收费丧失了合法性，鉴于一级公路收费合法，假设燃油税税率不足导致的地方公路资金补贴不到位，地方政府将会有将政府还贷二级公路改建为一级公路的可能。另外，在成品油定价机制日益市场化的情况下，如何继续对种粮农民、部分困难群体和公益性行业给予有效的补贴，也是需要特别关注的一项涉及基本民生的重大问题。

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