美国城市公立学校教师聘任现状与问题分析

[摘 要] 美国教师聘任制度是一套比较完整的教师聘任制度，但在具体的实施过程中存在一些问题。文章试图通过近年来美国城市公立学校教师聘任现状，分析这些问题的成因。

[关键词] 教师聘任 公立学校

一、教师聘任程序

美国公立中小学实行地方教育委员会领导。各学区的重大决策，包括人事任免在内，均由地方教育委员会做出最后决定。招聘教师的具体过程由学区主任及其中心办公室负责。聘用的基本程序是：首先由学区内公立中小学根据预计的学生数，或根据现任教师的离职计划，向学区提交人事发展计划，待计划得到地方教育委员会批准后，由学区人事关系部主任负责在报纸和杂志上公开刊登招聘广告。广告必须公开有关空缺职位的详细情况，包括校名、年级、学科、职位的资格要求,工作量、报酬以及申请程序。应聘者须向学区递交申请表及相关的书面材料,主要包括毕业证、教师许可证、测试成绩单、健康证明以及推荐信等。申请当教师的人员要经过选拔委员会（由学监或校长、教学主任、学区教育委员会组成）的考核，通过提问、交谈、笔试等方式全面考察申请人的教育观念、知识水平、性格特点、交往及团队协作能力等。考核合格后由选拔委员会向学区教育委员会推荐,并由学区教育委员会决策聘任,签订聘约。①

美国教师与地方学区签订的聘任协议有三种类型。与新招聘的教师签订的协议通常为一年期；与协议期满的在职教师续签的协议可以以数年为期；也可以与拥有永久性教师资格证的教师签订终身任用协议。

二、教师聘任现状

1. 教师需求量大

到2008年，美国中小学将需要招聘约200万名新教师，教育主管部门想通过推动立法增加资金投入来招聘新教师。据新教师计划（The New Teacher Project）研究发现，资金投入虽然重要，但不能有效解决这些地区的教师短缺问题。在20世纪90年代，面对认证教师紧缺的状况，很多学校聘任大量没有经过资格认证的教师。《不让一个孩子掉队》法颁布后，要求任教的中小学教师必须取得教师资格。为了解决认证教师短缺问题，很多学区通过替代证书（alternative certification）计划，让大量没有资格证书的教师取得教师资格。据美国联邦教育信息中心统计，全美有48个州和加利福利亚州实施替代证书计划以后，有大约5 000名教师取得资格认证，2004-2005学年，估计新聘任教师的1/3是通过该计划取得教师资格。替代证书计划规定，参与者只要拥有学士学位、通过州教师证书考试，并在任职的初始几年参加晚间开设的教师教育培训课程计划，就可获得教师资格认证，而通过该途径获得认证的教师质量很难得到保证。以纽约市为例，1999-2000学年，约有60%的新聘任教师没有经过资格认证，获得资格认证的教师的短缺已经对纽约市教育的长远发展带来严峻挑战。替代证书计划实施以后，2004-2005学年，没取得认证的新任教师人数从60%下降到7%，通过该计划取得认证的教师由2%上升到36%。①

2. 候选教师数量充足

在美国社会，虽然中小学教师的薪金待遇和社会地位不高，但申请从事教师职业的人还是很多。以2002年为例，东部学区200个教师职位有4 000名应聘者竞聘；教师严重匮乏的中西部学区（包括中西部一学区和中西部二学区）也有多达空缺岗位5.6倍的人来应聘；西南部学区有100个教师空缺，结果吸引了700人来竞争。但充足的候选人并不意味着学校就能招聘到理想的教师。②

3. 多数应聘者放弃应聘机会

在很多城市地区，由于招聘时间滞后、程序繁琐，大批求职者放弃了漫长的求职过程，去更早开展招聘的地区接受工作，并且招聘工作开展越晚的地区，应聘者失去得越多。2002年东部学区直到8月12日才聘用到第一位新教师，此时约58%已经通过考察程序的求职者在暑假结束前选择了放弃；在中西部一学区，超过30%的优秀应聘者在已经通过选拔获准与校长面试时，放弃了聘用机会，而早些年求职者离开人数更多；西南部地区给特别想录用的应聘者发非正式的公开声明，表示一旦有学校需要就会聘用他们，结果35%的求职者仍然选择了放弃。③

三、聘任中存在的问题及原因分析

1. 问题

（1）学校难聘到合格教师

尽管有比实际空缺职位多得多的应聘者来参加竞聘，但每年招聘工作结束时几乎没有一个学区能够招满足够的教师填满空缺职位。2002年，东部地区虽然有4 000名应聘者，但到新学期开学的第一天仍有15个教师空缺职位尚未解决；中西部一学区，新学期开学前第5天公布了15个空缺职位，最后有54个职位由替代教师临时补充；中西部二学区，在开学的第一天有19个职位没聘到教师。④由于聘不到合格的教师，学校为了课程正常开展，只好聘任一些素质不高的教师来替代，这样教育质量很难得到保证。

（2）学校和受聘教师对间接聘任不满意

美国公立中小学学区的人事部门控制着教师的任免权，这样一方面学校难聘任到理想的教师人选，另一方面这种聘任制导致被聘教师不满，增加了教师的流动性。新教师计划对密尔沃基市的调查发现，2006年通过学校面试双向选择程序聘任的教师94%对他们的职位满意，而对由人事部门分配的教师一年后的调查发现，只有51%的教师满意自己的职位、有52%的教师考虑离职。在密尔沃基市，该年度有40%的新教师由人事部门直接安置。⑤ 教师聘任过程中，大部分教师对被动安置不满意，特别是那些资历浅没有得到续聘的教师在未面试的情况下被安排好岗位，容易导致学校和被聘教师产生抵触情绪。

2. 原因

（1）招聘时间滞后

大部分地区到暑假中后期才进行招聘，应聘教师不能确定能否被聘用或去哪里工作。在美国东部地区，2002年3月教师申请者人数达到高峰，有600名求职者5月底通过考核，到8月中旬才被正式录取；西南部地区，申请去高度缺乏数学、科学、特殊教育、双语教育师资地区的合格候选人，从提出申请到最后签定聘任合同需等3个月时间；中西部一学区，8月大部分地区聘任工作进行时，43%的应聘者需等待2个多月；中西部二学区，几乎一半的教师岗位招聘工作在七八月进行。

这四个地区的教师招聘日程安排与周边郊区对比发现：周边郊区新教师聘任工作早在春季就展开，暑期大部分地区招聘工作基本完成。8月份，东部地区刚开展教师招聘工作，其郊区招聘工作已经完成了大部分。5月底，中西部一区的三个郊区已经完成绝大部分新教师聘任工作，而中西部城市地区，在6月23日才招聘到66%的新教师。①

（2）人事部门工作效率低下

学区人事部门在招聘工作中效率低下。究其根源为冗长的申请程序、臃肿的官僚机构、不注重服务、有限的数据库和缺乏应急机制。这不仅拖延了招聘时间，而且让应聘者不满以致最终放弃应聘。大部分城市学区问题表现在以下几个方面。

第一，缺乏申请过程的详细说明。许多地区没有向申请者介绍申请的最后期限和应聘步骤。尽管一些地区有清晰的招聘流程图，而事实上临时安排和各种不同意见最终让过程紊乱。

第二，缺乏清晰的目标和明确的责任界定。没有可以效仿的让应聘者应聘成功的模版，没有标准衡量哪个地区的招聘模式是正确途径，人事部门没有明确的责任界定。

第三，缺乏途径充分沟通应聘者与空缺职位之间的关系。有效沟通应聘者、空缺职位和教师调动之间的渠道的缺失，使城市地区预测教师空缺职位的能力遭到严重削弱。因此，许多地区不能明确需要多少候选教师也无法描述所需教师候选人的特征。

第四，缺乏高效率的服务。人事部门对应聘者的服务缺失。事实上，人事部门缺乏清晰理性的角色定位，已不能成为对结果负责的有效领导者。求职者对得到的服务有挫折感。虽然中西部二区只有8%、中西部一学区有13%的放弃者指出低劣的服务是他们决定离开的因素，但东部地区放弃的应聘者中有37%把它作为放弃应聘的一个因素。

（3）政策障碍

①空缺岗位通知规定。在许多地区，由于想辞职或退休的教师直到暑假或新学期开始才宣布他们的计划，空缺职位很难及时确定，即使有最后期限，但通常因为太迟也不便及时招聘，并且自愿早通报的离职教师也许会遭到损失保健福利或工作机会。最后，教师通常是等到将离开的最后时刻告诉学区，主管部门只有到新学期开始时才清楚有多少空缺岗位。

②教师协会调职规定。一旦学校空缺职位确定，教师协会调动规定会进一步阻碍新教师及时招聘。教师集体合同赋予想离开学校的教师在学校聘任系统外教师之前有权利调到其他学校，只有这种费时的调动过程结束后学校才能开始新教师的招聘。教师调动要花很长时间，这种过程一般持续到暑期，此时这些地区的郊区已经完成招聘工作很长时间了。繁琐的教师调动程序让学区人事部门花几个月时间整理调动信息、安排学校面试、安置调动教师。另外，教师协会合同里的时间规定和地方法规也阻碍了调动过程的尽早进行。例如，东部学区教师直到5月30日才能递交自愿辞职或调职申请，人事部门到8月31日才给予答复。对于被辞退教师也是相似的时间安排。

③强迫在职教师调职规定。许多被调离工作职位的教师是因为纪律原因或者没有履行教师职责而被终止合同。校长们为了避免聘到被辞退的教师应聘者，唯一的办法是隐藏职位，结果变成“猫和老鼠的游戏”：校长们隐匿空缺职位，避免给人事部门派送的候选人面试和提供工作职位；而人事部门竭力迫使校长们接受调职教师。据调查，有47%的学校校长承认为了不聘任这些教师曾经隐瞒过空缺岗位。②

校长抵制人事部门公布空缺职位、抵制给应聘者面试的现象很常见。针对这种情况，一些校长解释：他们隐藏空缺职位和拖延给应聘者面试，主要是不愿被迫接受不适合的教师。因为大部分地区教师协会合同规定校长必须接受人事部门安排的被调离职位的教师。近几年来，有些地区的规定在某种程度上得到修改，准许校长考察应聘者的职业资格。然而，即使外来的应聘者条件再好，绝大部分学区仍要求学校聘用被调职的应聘者。因为校长不愿公布空缺职位和组织面试，绝大部分调动程序得花几个月才能完成，这对招聘会带来更大的负面效应。与此同时，很多高水平的应聘者因为想尽早与学校和校长取得联系而放弃了应聘。

④财政预算和学生人数的不确定性。即便调动过程完成，滞后的财政预算时间安排和长期的预算不确定性也会阻碍这些地区学校工作的尽早安排。

其一，滞后的地方预算延迟招聘。地方预算时间安排是预算延后和不确定的主要因素。四十六个州当中财政预算编制7月30日才能全部结束。由于比较贫穷的地区更多依赖州和联邦基金，其招聘过程则更多受到地方预算影响。在大城市地区，学校可以从地方财政中得到50％或者更多的资金，即使这样，地方预算的不确定性仍然影响整个学校的预算，让这些地区基本的招聘变得更加复杂。

其二，学生注册人数波动使不确定性增加。由于学区和学校的预算分配是根据注册学生数来确定的，注册人数波动是一个不确定因素，这使制订预算分配和尽早招聘变得困难。城市地区由于学生流动注册人数特别容易变动，缺乏强有力的系统去追踪、调查学生流动。

其三，落后地区的反应。许多资金匮乏地区对于这种不确定性采取的措施是推迟发布学校预算和用人计划。这种策略严重影响了新教师的招聘，没有用人计划或提前开始招聘，学校就不可能聘到优秀的教师。这些地区应对预算不确定性的策略是强行搁置、冻结招聘。例如中西部一学区，2002年3月学校得到初步招聘计划，但这种冻结招聘让校长们直到地方预算制定后才开始行动。另外，当预算遭到削减、用人计划确定的时候，如果必须解聘，招聘也许会进一步延迟。在解聘过程中，由于财政削减，被解聘的教师必须安置到另外的学校。①

（4）学校没有用人自主权

由于教师任免权力控制在地方教育委员会，很多时候学校被迫聘任不符合需要或者自己不想要的教师。一方面学校必须接受人事部门安排来的被调职的教师，另一方面根据自愿调动规则，资历老的被辞退教师有权利参加别的学校招聘，即便不适合这些学校的岗位要求，根据规则学校也必须聘任这些教师。据美国的五个学区调查发现，40%的空缺教师岗位是通过自愿调动规则让被辞退的教师填满的。②

（5）教师续聘政策不尽合理

合同期满在职教师不是根据教师实际水平和学校需要，而是根据教师资历来决定对其是否续聘或辞退。美国教师根据任教时间划分为终身制教师和非终身制教师（包括临时教师和替代教师），非终身制教师不享有与终身制教师相一致的合同延续保护的权利。这样没有资历的优秀非终身制教师在协议期满的情况下容易被辞退，校长为了维护教师队伍的稳定也只好被迫妥协。芝加哥市公立学校校长们有一半反映他们想挽留被辞退或未续聘的教师。教师业绩评估系统在鉴别低水平教师方面几乎失效，每个芝加哥公立学校教师得到的评估几乎都是“优秀”，据统计，只有0.3%的教师是在业绩评估中不令人满意被解聘，而实际情况是近几年的学生测试成绩却显示在下降。③

（作者单位：西南大学教育学院）

责任编辑 邓明茜

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