教育公益诉讼：受教育权司法保护的新途径

内容摘要：教育公益诉讼内在的特质决定了其可以有效地解决我国教育领域的诸多问题，促使教育法律法规的形成与完善，推动教育制度变革和促进教育制度的良性发展。目前我国设置教育公益诉讼的时机已经成熟，既有的立法基础、司法实践尝试和国外的立法经验保障了教育公益诉讼设置的可行性。教育公益诉讼应首先向义务教育权利保护领域、学校教育方式和质量领域、平等受教育权领域和社会教育培训治理领域开放。最终通过《民事诉讼法》《行政诉讼法》和《教育法》双重规定的方式，在我国构建独具特色的教育公益诉讼制度，有力地倒逼教育体制改革。

关键词：公益诉讼 教育公益诉讼 司法途径 教育体制改革

中图分类号：DF71文献标识码：A文章编号：1674-4039-（2019）04-0138-149

一个国家教育的发达程度，直接关乎国家的发展深度与广度;个体接受教育的状况，直接关乎个人的发展空间与生活质量。目前，教育既是国家关心的重要事務，又是家庭关注的核心问题。然而，有关受教育权的争议却层出不穷。在义务教育阶段，平等入学、就近入学成为受教育权问题的焦点。在高等教育阶段，有关招生录取条件、程序和资格方面的争议则比较集中。除此之外，教育培训随着教育制度的不断发展而日益兴起，成为我国教育事业的重要组成部分，这有效地解决了教育资源有限供给和人民群众多元化教育需求之间的矛盾。但是，接踵而来的问题却带来了教育市场的混乱，造成了各种纠纷的产生。以上种种情况表明，公民受教育权的保护形势严峻。然而，目前受教育权的司法保护体系并不完善，公民个人利益遭受侵害时可寻求司法救济的范围较为狭窄。不但如此，由于我国现有的法律没有明确规定教育公益诉讼，在公共利益层面的受教育权保护领域，司法救济是缺位的。公民、社会团体和相应国家机关本可以提起公益诉讼，以此来保护处于公共利益层面的受教育权以及通过诉讼形成教育政策法规、完善受教育权保护体系的路径被堵截，因而迫切需要设置教育公益诉讼，使其成为受教育权获得司法保护的新途径。

一、公益诉讼兴起背景下的教育公益诉讼

（一）公益诉讼

何为公益诉讼？如果不存在一个可对比的概念，单纯在理论上给出一个定义并不谨慎。如果说，由于我国目前的立法限定了公益诉讼的内涵从而可以给出一个明确的定义的话，那么在世界范围内，公益诉讼则可能会被描述为不同的术语，最常见的有人权诉讼、战略性诉讼、试验性诉讼、影响性诉讼、社会利益诉讼或者社会变革诉讼等。〔1 〕从概念比较角度来看，公益诉讼与私益诉讼对立存在，两者的划分依据在于所保护的权益的性质不同，前者致力于对个人私利益的保护，而后者着眼于对社会公共利益的保护。私益诉讼和公益诉讼的划分产生于罗马法时代，只是在诉讼制度的发展过程中，私益诉讼占据了绝对优势地位，而罗马法时期的民众诉讼——罚金诉讼在诉讼制度的发展过程中一度沉沦。〔2 〕后来，随着社会的不断发展，尤其是20世纪以来，社会发展重心发生了变化，开始重视对社会公共利益的保护，社会开始寻求保护公共利益新的司法途径，公益诉讼应运而生。可见，公益诉讼的核心和本质在于对公共利益的保护。然而，对公益诉讼难以给出明确定义的根源恰恰在于“公共利益”。

“公共利益”是一个不确定的法律概念，这在德国理论界得到了学者们的一致认可。德国公法学者莱斯纳指出，基于现代社会生活现象的多样性，不能将公益与私益视为相反的概念，两者应是相辅相成、并行不悖的概念。多数人的私益可以形成公益，公益由私益组成，不能绝对地排除私益。〔3 〕日本学者小岛武司则将公共利益与“私益”和“国益”并列，认为“与少数人相关的‘私益’受到了最大限度的保护，‘国益’是依据法律受到保护，但是，‘公共利益’往往被人们忽视。为了纠正这一不平衡现象，很有必要站在公共立场，大力倡导公共利益”。〔4 〕在我国，学者颜运秋认为，公益应该有两层次的含义，第一层为社会公共利益，即为社会全部或部分成员所享有的利益;第二层含义是指国家利益。〔5 〕学者韩波认为，公共利益包含三个层次，一为国家利益，此乃公共利益的核心;二为不特定多数人的利益，此乃公共利益常态化的存在形式;三为须特殊保护界别的利益，此乃公共利益的特殊存在形式。〔6 〕学者肖建国认为，公益与私益也存在紧密的联系，部分私益诉讼能够直接实现公益目标，因而可以上升为公益诉讼。〔7 〕“公共利益”这一概念之所以被视为典型的不确定法律概念，在于利益内容和受益对象两个方面的开放性。总之，公益诉讼与私益诉讼相较而言，本质区别在于两者保护的利益不同，公益诉讼所保护的对象是社会公共利益，而非私人利益。应对公共利益保护的需要，公益诉讼的构造亦不同于私益诉讼。提起公益诉讼的主体往往与所保护的利益没有直接的利害关系，这不同于私益诉讼所要求的提起主体为直接利害关系人。并且，公益诉讼提起的前提极可能是社会公共利益已经遭受损害或即将受到损害，相对于私益诉讼而言，公益诉讼更注重对损害的防范，避免损害实际发生。

因各国的政治经济发展状况不同，法律传统不同，形成了模式各异的公益诉讼。仅就诉讼具体构造而言，可以对公益诉讼的模式进行具体分类。〔8 〕首先，根据程序构造尤其是启动主体不同，世界范围内的公益诉讼可划分为国家诉讼（检察机关代表国家提起诉讼）、团体诉讼、公民诉讼和相关人诉讼等。国家诉讼是由检察机关代表国家提起的公益诉讼，团体诉讼是社会团体提起的公益诉讼，公民诉讼是公民个人提起的公益诉讼，而相关人诉讼是指与特定领域公共利益相关的人提起的公益诉讼。其次，在具有公民诉讼的国家，因是否规定公民提起公益诉讼的前置程序而形成了公民直接诉讼和前置审查起诉模式。前者是允许公民直接提起公益诉讼不需要事先告知任何国家机关或经过审批，而后者则往往需要公民提起诉讼前先告知相应责任机关，只有相应国家机关怠于行使职责时，才可以提起公益诉讼。再次，根据公益诉讼所保护的社会公共利益的受损状态又可以划分为事后追惩式诉讼和事前预防式诉讼模式。前者保护已经遭受损害的社会公共利益，而后者保护的社会公共利益既包括已经遭受到损害的，也可能是即将遭受到损害。

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