浅析财政转移支付存在的问题和建议

财政转移支付制度是有关政府间公共财政资源的分配制度，主要目的是公共服务的均等化，使区域经济、城乡经济协调发展。近几年来，上级财政不断加大对地方的转移支付力度，对缓解基层财政困难，深化基层财政改革起到了极大的作用。但是，随着财政体制改革的不断深化，当前财政转移支付也暴露出一些不容忽视的问题。

一、 目前存在的问题

(一)财政转移支付的目的和作用未能完全实现，县（市）财政依然十分困难

财政转移支付制度的基本目标是促进地区间基本公共服务水平的均等化，客观上要求对各地区的财政能力和财政需要之间的差距进行调整。但是，目前财政转移支付的突出问题表现在对县乡两级转移支付的规模偏小，与其实际需求的缺口相差很大，无论在解决上下级政府间财政收支平衡方面，还是在缩小地区间经济和社会发展差距方面，按照均等化目标和规范化要求，都还没有达到令人满意的效果。就困难县（市）可用财力来说（包括地方财政收入和上级转移支付补助），一般不够工资发放，或只能维持发工资，而其他个人部分支出、公用经费、必要的项目支出根本没有财力安排，只能通过借款的方式去解决，这样债务高筑，形成恶性循环。

(二)财政转移支付缺乏有效的管理机制，作用和效能不高

我国财政转移支付，特别是一般性转移支付，大多为无条件拨款，对每一项资金的使用没有明确规定。对每一项资金的使用没有明确规定。其局限性明显表现为：一是不注意区分不同地区发展情况，很多没有分配办法，主观随意性大，不科学，存在转移支付不公平现象，形成“会哭的孩子有奶吃”的怪圈。二是缺乏效率。现在很多转移支付资金，特别是专项资金都由上级财政直拨分配到县，由于信息不对称，核实成本较高，对基层情况了解不够，导致分配缺乏效率。

(三)转移支付中专项拨款的“条件化”使财政困难县市难以接受

财政困难县市的资金供求矛盾十分突出，可用财力只能保工资发放，除工资外的经费和发展资金严重不足，这样的财政现状使县级财政不能保证上级专项资金的地方配套资金按规定及时足额到位，主要包括城市（农村）最低生活保障资金、农村合作医疗资金、计划生育专项资金、农村税费改革转移支付资金等，大部分专项资金都要求地方财政按一定比例或其他办法予以配套。而财政困难县市要争取到这些好的项目资金或拿到这些专项资金，就必须首先保证按比例拿出配套资金，否则不予安排。如果在项目执行或资金使用中配套资金不到位，将取消该项目或扣减一般性转移支付资金。这种管理办法只会使地区间经济发展和社会进步的差距越来越大。

(四)财政转移支付资金预算管理不规范

转移支付款项大部分在年度预算执行过程中下达，小部分在次年进行批复时才明确，使县（市）级财政不能将部分资金及时加进年初预算当中，以致形成频繁的、大数额的预算指标追加和文件通知，特别是专项拨款追加，成为财政预算管理部门最多的日常繁杂业务，加重了工作量，使年初预算不准确、不全面，造成年终决算与年初预算相差很大、部分项目超（少）预算的现象出现。这样的预算管理方式使地方政府各项工作不同程度地存在着被动和盲目的一面，从而削减了下级政府工作的主动性，使社会各项事业发展受到影响。

二、规范转移支付的几点建议

(一)建立最低财政转移支付制度

为达到财政转移支付的目标，实现地区间财力均衡化，减少地区间贫富差距，上级对下的一般性转移支付规模必须以县（市）的最低财力保障线为基础。县（市）财政正常运行的最低财力保障线应包括人员工资、基本公用经费和业务费、其他个人部分支出、必要的经济和社会公益事业发展项目支出，这是财政提供最低公共产品服务标准的底线。

(二)新增转移支付对财政困难县（市）不能留缺口

因上级出台政策造成县（市）收入的减少或支出的增加而新增的转移支付，对财政困难县（市）应予以全额转移支付，否则将加重困难县（市）资金调度的难度，形成新的资金缺口。如税率的调整、税制的变革和增加工资、下放事权等给予的转移支付，对财政困难县（市）要区别对待，按照财权与事权对称的原则，全额补助。

(三)归并转移支付项目，优化转移支付的项目结构

目前财政转移支付的项目越来越多，越来越细，一般性转移支付带有“专项”性质的多，可供县（市）自行支配的少。要逐步改变专项转移支付分配体制，逐步取消一般性转移支付中各种不规范的“补助”和“税收返还”，建立科学规范的政府间财政转移支付制度。建议结合地市经济和社会发展现状，合理确定专项转移支付和一般转移支付的结构规模，压缩专项转移支付份额，提高一般性转移支付的比例。即以一般性转移支付为主，专项转移支付为补充，给基层县（市）更多的可自主安排用途的财力，增强地方发展经济的主动性。

(四)取消财政困难县（市）专项转移支付要求配套的条件

财政困难县（市）本来资金就比较紧张，越来越多的上级专项转移支付资金要求地方财政予以配套，并且将是否配套作为考核的重要指标和下年度安排资金的重要依据，这样加剧了地方财政资金矛盾突出的局面。如新型农村合作医疗资金、农村计生家庭奖励资金、城市（农村）居民最低生活保障资金、农村税费改革转移支付资金等都要求地方财政相应配套一定比例，上级才兑现相应资金。国家这样的出发点是好的，但对财政困难县（市）来说，无疑是雪上加霜，加剧资金困难矛盾。建议对财政困难县（市）专项配套条件予以取消，使财政困难县（市）不为没有配套资金，而争取不到一些好的项目或拿不到其他专项资金，从而管好用好专项资金，提高资金使用效率，更好地为社会和人民服务。

(五)财政转移支付要体现对边远、贫困、财政困难县（市）的倾斜与照顾

要充分考虑这些地方经济发展能力弱、财政收入增长慢、可供统筹安排支出的财力严重匮乏的现实，加大转移支付力度，优先保障这些地区人员工资及国家机关正常运转所需经费的需要，以缓解过大的收支矛盾。建议根据不同财政困难程度，分别确定不同的转移支付系数，将有限的资金分配到更急需的地区，实现转移支付均等化的目标，提高财政资金分配的总体效率。

(六)建议将上级财政转移支付资金提前明确，以便县（市）级财政纳入当年预算当中

对一般性转移支付资金，上级财政应根据本级可用财力，在下级预算编制前提出指导性安排计划，使下级财政对本年的财政资金做到心中有数，便于安排当年预算。对专项转移支付资金实现项目库备选制度。上级财政用于县（市）经济和社会发展的各类专项资金，一律要建立项目库，根据国家和自治区的发展规划，每年从项目库中选出下一年度财政重点支持发展的项目，列入下一年度的本级预算中，并及时通知县（市）财政部门将上级已经确定的专项转移支付计划列入县（市）财政预算。

(七)建立财政转移支付效绩评价制度和考核监督制度

一是根据目前转移支付资金的类型和用途，设计一套科学合理的效益评价指标体系，据此对转移支付资金的使用和效益情况进行效绩评价。如果实际使用情况没有达到应有效益指标，上级财政可暂缓拨付下一次的转移支付资金，并要求提出整改计划。如果整改后还达不到要求，停拨该项资金或相应扣减一部分转移支付资金。二是结合转移支付资金的性质和特点，设计一整套操作性强的考核监督指标体系。考核指标要侧重如何加强对资金的管理，并同相关工作人员的廉政建设与纠风工作相结合。如果由于资金管理不到位出现使用单位挤占、挪用、不按规定使用资金的，或者财政相关人员发生不廉洁行为的，除暂停使用或扣减转移支付资金外，对有关人员实行责任追究制度。

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