教育均衡发展的财政职责视角分析

摘要:财政在教育均衡发展中承担着主要职责,我国教育发展中存在不均衡的问题,教育财政体制不完善、财政转移支付制度不规范是其中重要的原因。为促进教育均衡发展,应增加落后地区财政收入、进一步完善教育财政体制、规范财政转移支付制度。

关键词:教育;均衡发展;财政职责

中图分类号:G526.7 文献标志码:A 文章编号:1673-291X(2010)26-0246-03

“教育均衡发展”是我国当前教育改革的一个基本理念和战略选择。它对于构建和谐社会,促进教育公平,乃至社会公平在教育领域的实现具有重要意义。财政在促进教育均衡发展中发挥着重要作用,承担主要职责。近年来,我国政府越来越重视教育事业的发展,并取得了可喜成就,但教育发展仍然很不均衡,财政也未充分发挥其应有职责。因此,研究如何通过完善教育财政体制、发挥财政在均衡教育发展中的作用具有重要的现实意义。

一、教育均衡发展与财政职责

(一)教育均衡发展与公共财政的关系

教育均衡发展主要是指学生在接受教育的起点、过程和结果方面拥有相对平等的机会,得到大致均等的教育资源和教育条件,并能够获得尽可能的发展与成长。教育均衡是一种有待普遍确立的教育理念[1]。

根据经济学对产品的划分标准,教育应当属于公共产品或准公共产品。义务教育在消费上不具有排他性,社会收益率要大于个人收益率,属于公共产品。非义务教育,包括高中教育、高等教育,其消费上具有排他性,个人收益率要大于社会收益率,属于准公共产品。由于市场机制在提供公共产品、维护宏观经济稳定和促进社会财富公平分配方面缺陷的存在,我国初步构建起了公共财政体系。公共财政可以弥补市场机制在提供公共产品方面的失灵,满足社会公共需要;可以促进社会财富公平分配,实现公共服务均等化。因此,教育产品的供给是财政承担的职责之一,推进教育的均衡发展不仅是实现公共服务均等化的重要内容,也是财政承担的又一职责。

(二)财政促进教育均衡发展的作用机制

财政促进教育均衡发展的基本手段是实现财力的均等化,而财力均等化直接取决于政府间教育财政管理体制和财政转移支付制度。教育财政管理体制调控着教育财政资源在政府间的分配,直接决定转移支付的规模和流向。财政转移支付制度是上级政府调节地区收入差距和实施经济调控的重要工具,它是通过促进地区间财力均等化而缩小地区间经济发展差距,进而缩小各地教育发展中财力投入差距,促进教育均衡发展。规范的财政转移支付制度是所有国家缩小地区间发展差距、实现地区及地区间教育均衡发展的基本手段。

二、教育均衡发展的现状及财政制约因素分析

(一)教育均衡发展现状及存在的问题

1.区域间教育经费投入差距大

生均预算内教育经费通常衡量一个国家或地区教育投入的实际水平。我国2005年全国生均预算内教育经费为2 221.05元,2007年生均预算内教育经费为3 699.42元,提高了1 478.37元。生均预算内教育经费的提高说明我国政府对教育投入力度的增加,这有利于我国教育事业的发展。从表1、表2中的数据可以看出,各地区预算内生均教育经费差距很大。2007年,东部、东北地区生均预算内教育经费比全国生均预算内教育经费分别高738.56元和775.78元,中、西部地区生均预算内教育经费比全国生均预算内教育经费分别低1 365.88元和886.04元。不仅如此,从2005年到2007年,中、东部地区的生均预算内教育经费差距由1 769.38扩大到2 104.44,可见区域间教育经费的差距有进一步扩大的趋势。

2.区域间教育资源分布不均衡

教育资源分布是否合理,决定着教育发展是否均衡。2008年,在义务教育阶段,只有东部地区的校均在校生数超过全国平均水平,其他三个地区的校均在校生数都低于全国平均水平。非义务教育阶段,中部地区的校均在校生数超过全国平均水平,且最高;东部地区的校均在校生数超过全国平均水平,仅次于中部;西部和东北地区的校均在校生数均低于全国平均水平。(见表3)

3.区域间教育质量不均衡

生师比可以间接地反映教育质量。过大的生师比表明师资和教育经费不足,较小的生师比往往表明教育的投入较大,且有利于教育质量的提高。从表4可见,2008年,东部、东北地区的小学和中学的生师比都小于全国平均生师比,中、西部地区小学和中学的生师比都大于全国平均生师比。2008年只有中部地区高等院校的生师比大于全国平均生师比,其余三个地区高等院校的生师比都小于全国平均生师比。这反映出我国东部和东北地区小学、中学的教育质量要高于中、西部地区,我国中部地区高等教育的质量在四个地区中最低,足见我国教育质量在区域间存在大的差异。

(二)制约教育均衡发展的财政原因分析

1.财政体制的不完善不利于教育均衡发展

我国现行的财政体制是对旧财政体制进行分税制改革的结果。1994年的分税制改革主要是针对财政收入的增量部分做了调整,存量部分被视为地方既得利益加以保留,因而现行的财政体制中包含了不合理的利益分配格局。在这种财政体制下,既得利益占优势、经济发展较快的地区仍然处于领先地位,地区间财政收支和人均财政收入差距依然很大。另外,由于财政体制在相当长的时期内具有稳定性,对于各地区经济运行状况和财政收支发生的很大变化,上级政府不会根据实际情况就地方既得利益做适当调整,因此,地区间政府财力的差距会进一步加大。地区间的财力差距决定了各地区公共服务供给能力不同,从而影响到区域间教育的均衡发展。

2.财政体制的不规范弱化了地方政府教育供给能力

我国现行的教育财政体制还有许多不规范的地方。(1)政府的事权和财权不对称。以县级政府为例,我国的法律、法规规定县级政府有统筹农村义务教育经费的责任,并且确立了“以县为主”的农村义务教育财政管理体制,县级政府承担农村义务教育财政的主要责任。但是,县级政府的财力却与其事权不相称。首先,处于中西部地区的以农业为主的相当一部分县,长期存在财政能力薄弱的问题。其次,分税制改革使得收入层层向上集中,地方政府尤其是县级政府的财政收入显著下降。第三,实行农村税费改革之后,随着农村教育费附加和教育集资的取消,县、乡级财政收入也随之减少。县级政府财力的薄弱不能有效保障义务教育的供给质量,也是影响教育均衡发展的重要原因。(2)我国的政府管理体制和财政体制实行的是一级政府一级预算,各级人大具有预算的最后审批权;上级政府除了转移支付制度和其他行政措施,并没有直接调整下级政府财政预算的权限。为实现经济增长的目标,地方政府很可能把资金投入基础设施建设以吸引流动性资本;为了扩大财源,地方政府可以直接进入生产建设领域。这样就压缩了地方政府对教育等公共服务领域的支出规模,导致教育的供给不足。

3.转移支付制度对促进教育均衡发展的作用有限

现行的中央财政转移支付项目包括三大部分,即税收返还、专项转移支付和一般性转移支付。

我国现行的税收返还政策仍然是以1993年为基数对所有地区给予返还,其性质是维护地方既得财力,并未改变地区间财力分配不均的格局,导致富裕地区因得到更多的转移支付变得更加富裕,贫困地区更加贫困。对于获得税收返还较少的贫困地区,税收返还对于弥补地方财政困难作用不大,税收返还往往优先满足行政管理费等支出,很少用于教育支出。现行的税收返还政策对于均衡地区间教育的发展作用很小。

一般性转移支付是上级政府拨给下级政府可自主安排的财力,目的是弥补财政实力薄弱地区的财力缺口,均衡地区间财力差距,实现地区间公共服务能力的均等化。我国的一般性转移支付占总转移支付的比重不大,难以增加对教育的投入,对均衡地区教育的发展作用很小。

专项转移支付是中央对地方经济发展和事业发展的特定项目补助,要求专款专用,所以又称有条件补助或专项拨款。由于我国对转移支付资金的使用缺乏监督,专项转移支付存在挪用现象,所以导致了教育资金难以到位。

三、促进教育均衡发展的财政对策

(一)优化财政收支结构,缩小地区间教育发展差距

实现地区间教育均衡发展,财政支持是关键。一是要增强落后地区自我发展能力,提高财政收入,为教育发展提供充足的财力支持。二是要优化财政支出结构,各级政府要加大对教育的财政投入。

(二)进一步完善教育财政管理体制,科学划分各级政府的财权和事权

按照财力和事权相匹配的原则,进一步完善各级政府在教育供给中的分担机制。基于县级政府财力不足的现实,应从制度上保证中央、省、地市级政府的教育经费投入责任。县级政府应将部分教育财政事权移交给上级政府,尤其是省级政府应该成为农村义务教育的投资主体。此外,鉴于我国东、中、西、东北各个地区经济发展的差异,应该在不同地区实行不同的教育经费分担机制。

(三)完善转移支付制度,增强各级政府教育供给能力

我国的转移支付是以“转向资金转移”为主要特征,为促进教育均衡发展,特别是缩小城乡间教育发展的差距,应加大一般性转移支付力度。特别是对于农村义务教育,省级政府应该承担起一般性转移支付的主要责任。此外,为促进地区间教育的均衡发展,应进一步优化财政转移支付的结构。应调整财力性转移支付和专项转移支付,使其向中西部地区转移。最后,要加强对转移支付支出的监督考察,提高转移支付在均衡教育发展中的绩效。

参考文献:

[1] 常淑芳.五年来关于教育均衡发展研究的新进展[J].河南社会科学,2008,(1).

[2] 邱小健.我国农村义务教育财政体制的现状、问题与对策[J].现代教育管理,2009,(11).

[3] 康开洁.教育均衡发展理论与实证研究综述[J].当代教育论坛:宏观教育研究,2008,(9).

[4] 孔令磊,李坤,张顺华.基本公共服务均等化的财政视角分析[J].山东工商学院学报,2008,(2).

The fiscal responsibility analysis of the education balanced development

WANG Jian-jun,JIN Shu-hong

(North-west normal university,Lanzhou 730070,China)

Abstract: Fiscal balance in education development in the main tasks of our education development is unbalanced and the reasons for the financial system is not perfect, the financial transfer payment system is not standard. to promote balanced development of education, the backward areas should be increased revenue and improve the financial system, standardize financial transfer payment system.

Key words: education; balanced development; fiscal responsibility

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