财政均衡视角下转移支付制度的国际经验及启示

内容摘要：十六届六中全会提出推进基本公共服务均等化，十七大报告则进一步强调“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系”。其目的就是实现财政资源的平等，这意味着地区间财政能力的平衡将成为未来基本公共服务均等化进程的一个重要组成内容。本文在财政均衡视角下，总结了国外转移支付制度的特点，并对我国当前转移支付制度的完善提出一些建议。

关键词：转移支付 国际比较 财政均等化

政府间财政转移支付是指一个国家中央政府与地方政府或上级政府与下级政府之间在既定的职责、支出责任和税收划分框架下财政资金的无偿转移。转移支付是财政体制的重要组成部分，是一国政府间财政关系的进一步调整，对财政体制的公平性和运行效率有着重要影响。在当前公共财政体制改革日益深化以及转移支付制度矛盾丛生、运行绩效低下的现实背景下，系统梳理相关理论、总结国际经验，对于推进我国转移支付制度改革、促进公共服务均等化目标的实现，具有重要理论和现实意义。

国际比较及经验

国外比较成功的转移支付制度都是建立在相当彻底的分税制财政体制基础上的。各级政府间事权、财权的明确界定是实行转移支付的必要条件。

美国联邦财政的转移支付分为三种：专项补助；宽范围用途的补助金；一般目的补助。其中，一般目的补助所占比重较小，专项补助比重较大且有上升趋势。专项补助是美国财政体制中最早也是最主要的转移支付形式，补助项目、种类繁多，它不仅规定各种补助的用途，而且还规定要向联邦主管部门提交关于各项补助计划执行情况的书面报告。宽范围用途补助对补助金的使用范围未作严格规定，主要由各州和地方自主决定拨款的具体用途。一般目的补助，亦称收入分享，其实质是在各州和各地方之间按照一定公式和比例分享一部分联邦收入，由州和地方自行支配和管理。一般目的补助的主要功能是实现政府间财政的纵向均衡，专项补助和宽范围补助的主要功能是提高州和地方政府提供某一项或某几项公共服务的能力。

加拿大的转移支付包括三种具体形式：一是财政均等化计划，二是固定项目补助，三是援助拨款计划。在运行上，加拿大的转移支付制度是以收入均等化为目标，比较重视地方政府间的横向财政平衡，而且其透明度较高。加拿大的财政均等化计划是一个由宪法确立的无条件转移支付体制，是联邦与省之间的转移支付，其目的是保证各省在合理和平均税负（地方税税率相当）的条件下，能提供合理的和相当水平的公共服务。该计划只考虑收入的平均化，并没有考虑各地需求存在较大差异，而且也没有考虑到不同地区在提供相同水平的公共服务时的成本差异，因此，收入的平均化并不一定能够带来各地公共服务水平的均等化。固定项目补助，实际上是一种切块补助计划，目的在于使各省所负责的两项重要的公共服务，即教育和卫生，能够达到国内的平均水平。援助拨款计划是主要包括盲人补贴、老年人补贴、残疾人补贴和失业救济，目的在于消除和制止贫困，为人们提供基本的社会保障。

德国从20世纪50年代开始建立政府间转移支付制度，并根据情况的变化不断加以修正和完善，逐步形成了目前的纵向和横向转移支付体系。德国的转移支付有三个部分：税收分享、标准化转移支付和联邦政府的充拨款。这三种转移支付均由联邦政府的财政部负责管理。税收分享，是对增值税、个人所得税和企业所得税实行分享。三种税的分享比例倾向于联邦政府，通常占一半或一半以上。其中最重要的是增值税分享，各州遵循均等化制度，按人均额分配。标准化转移支付，其均衡程序主要是由财政能力在平均水平之上的地区向财政能力在平均水平之下的地区拨款，即对于财政能力低于标准的部分按分级率予以平衡，平衡支付由那些财政能力超过标准的州分级提供，最终财政能力较强的州所做出的支付总是与较弱的州获得的资金数相等。联邦政府的补充款，主要是实现州之间的均衡后，对仍低于财政能力的州发放专项拨款补充贷款，用于地区投资，再次平衡地区差异，特别偏重于基础设施较差的地区。

我国现行转移支付制度

（一）税收返还

税收返还是1994年全面推行分税制财政体制后开始实行的。新体制的实施加大了中央与地方政府之间的财政纵向不平衡，为了保证地方政府1993年的既得财力，中央政府实行了这种新的转移支付形式。由于1994年分税制改革对地方财政支出范围未作大的调整，一部分收入上划中央后，地方财力受到影响，难以保证正常支出。因而采取分税制改革后中央从地方净上划的收入数额返还给地方的办法来解决。这种一般补助性质的转移支付，具有明显的中国特色。

（二）原体制补助

体制补助或体制上解是从分税制财政管理体制改革以前的分级包干体制中延续下来的中央政府与地方政府之间的一种双向流动的财政转移支付形式，这是一种无条件的转移支付。该项转移支付的规模从1994年的114亿元增加到2002年的125亿元，分别占当期转移支付的4.8%和2.7%。

（三）专项补助

目前，中央政府对地方专项拨款达几十种之多，数额在几百亿元。一些专款编制预算时列中央支出，执行中划转给地方按规定的用途使用，其中包括一部分用于重大自然灾害救济的专项拨款。专项补助，这是中央政府对地方政府的专项拨款，地方政府必须把这部分资金用于中央政府所指定的项目上。

（四）过渡期转移支付补助

1995年我国开始参照国际通行做法，首次采用了以建立公式为基础、以均等化为基本目标的过渡期转移支付办法。其主要目的是缓解地方财政运行中的突出矛盾和解决一些困难地区特别是少数民族地区的财政困难。该办法通过测算各地标准收入和标准支出，决定财政资金分配，在公平性和客观性上取得了相当大的进步，是我国规范化转移支付制度建设上的重大突破。当然，正如其名称所示，这个办法带有明显的过渡性质，在许多方面还需要改进。

（五）其他补助

其他补助主要指中央财政在每个财政年度结束后都要与地方财政发生一些结算关系，对上一财政年度在财政体制之外发生的某些事项进行结算，既有中央财政给予地方财政的结算补助，又有地方财政给予中央财政的结算上解，属于上下级政府之间的双向财力转移，是对既定财政体制的一种补充。

我国现行转移支付制度存在的问题

上下级政府之间事权与财权的范围界定不明确。这造成部分财政支出的责任不清，制约了拨款制度的规范化。对于地方政府预算的编制与执行，从长计议考虑本地经济和社会的发展带来较大的不利影响。

转移支付形式过多。不仅使管理上繁琐复杂，而且旧体制遗留下来的形式很多，影响其成为真正市场经济体制所要求的转移支付制度。现行转移支付制度中的一般性转移支付数额，实际上仍采用“基数法”作为主要确定依据。这一缺陷限制了一般性转移支付的作用，使其仅有的政府间纵向财力均衡的功能，未能发挥地区间财力调节作用，更没有形成横向财力均衡机制。

专项拨款缺乏规范性，难以体现中央政府的政策意图。专项拨款资金用途范围宽，重点不突出，分配方式不够规范。一些项目论证不足，导致财政资金的低效甚至无效运作，并且转移支付中专项资金补助要求地方配套比例过多、过大，在支持地方发展的同时，对地方财政也造成了一定的支出压力。在运行中，专项拨款挪用现象严重且极易诱发“寻租”行为，难以避免资金分配过程中的腐败现象和保证专款专用。

省以下转移支付有待加强和完善。从1995年以来，绝大多数地方政府比照中央对地方的过渡期转移支付办法，结合本地实际情况，设计和制定了具有特色的省以下过渡期转移支付办法，但工作力度和进展情况差别很大。一些地区至今尚未出台一个类似中央对地方得以公式为基础的转移支付办法。有的地区虽然采用了公式化的转移支付办法，但在因素选择、公式设计、数据选取和具体测算上还存在诸多问题，也有待完善。

缺乏有效的约束和监督机制。我国的转移支付在资金的使用方面还没有建立起一套行之有效的监督、审计系统，对资金是否做到专款专用还不能及时准确地掌握信息，对违反规定的地方政府挪用专项转移支付资金也没有相应的处罚措施。因此，应该加强专项转移支付资金分配的规范化，以更好体现公平、公正原则。

建立均等化政府间转移支付制度的设想

世界多数发达国家一般采取一般性转移支付和专项转移支付两种形式。因此，我国应借鉴世界各国转移支付制度的经验，逐步形成以一般性转移支付为主、专项转移支付为辅的转移支付政策，对现有的转移支付体系进行改革与完善。

（一）逐步取消税收返还

税收返还的逆均等化效应比较明显，与公共服务均等化目标完全相悖，且数额庞大，因此不可能将其永久化和固定化。但鉴于它是对地方政府的一种间接激励机制，彻底取消将会损害地方利益，现实中很难执行，为减少阻力，可以规定一个过渡期，如在5年中逐步降低税收返还比率，直至为零。

（二）规范专项转移支付

首先，应科学界定专项转移支付的标准，明确规定只有具备一定条件才能列入专项转移支付项目；其次，列入转移支付的项目必须经过科学论证和法定的审批程序，并在实施过程中接受监督和绩效评估，增强其公开性，提高资金分配的透明度，防止确定项目的随意性和专项资金的截留、挪用；最后，控制专项资金的规模。专项转移支付近年增长迅速，远远超过了一般性转移支付的规模，这既与转移支付基本目标相悖，又容易受人为因素影响。事实上，只要严格限制专项转移支付的条件，专项转移支付的规模就不可能很大。

（三）建立较为科学的、多因素的一般性转移支付标准公式

取消税收返还和压缩专项支付后，一般性转移支付资金规模将空前扩大，也将有利于公共服务的均等化。目前，一般性转移支付是对实际收入与实际支出的缺口进行补贴，而要体现转移支付的均等化原则，就应该对实际收入与支出需求缺口进行补贴。因此，我国应依法确立“收入能力-支出需求均衡拨款型”计算模式。在标准支出的计算中除了考虑各项支出最基本的因素外，还必须选择一些不易受人为控制的、能反映各地收入能力和支出需要的地区发展成本差异、政府负担率和负担成本等因素。

（四）加快制度建设并健全转移支付制度的监管体系

首先，加紧推出以公共服务均等化为立法宗旨的《转移支付法》，对转移支付的原则、总量、分配、资金运行及各级政府应承担的责任、义务等，作出相应的法律法规要求，将对转移支付的监督纳入法制轨道。其次，可以考虑在人大财经委中设立一个专门的“拨款委员会”，直接对人大负责。该委员会负责审批财政部转移支付的申请、资金流向和使用情况的监督，并有权对各部委和各地方政府在财政转移支付中的违规违法行为做出罚款决定、对直接负责的主管人员和直接责任人依法提出处理意见，必要情况下移送司法部门予以查处等，这样就打破了中央主管部门对口下达补助地方资金的做法。再次，鼓励社会公众和新闻媒体参与转移支付制度实施的监督。对专项转移支付中的项目实施，要建立社会公示机制，让人民群众参与监督与自身公共服务水平有直接利益关系的转移支付资金的使用，以期建立起纵横交错、衔接有序的立体监督网络体系，确保财政转移支付制度实施的公正性、公平性和效率性。

参考文献：

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