我国县级财政转移支付制度存在的问题\原因及对策研究

[摘要]处于我国财政体制基层的县级财政,由于财力薄弱,对转移支付的依赖性大。转移支付制度的规范与否、合理与否、科学与否,对县级财政制度的建设影响巨大。本文指出上级财政对县级财政转移支付制度中存在的问题,分析产生这些问题的原因,提出规范财政转移支付的政策建议。

[关键词]县级财政 转移支付 财政体制 均等化

转移支付制度是在下级政府组织的财政收入无法或者不能有效满足履行政府职能所需财力的情况下,通过外来资金补助的形式,有效增加政府财力的一项制度。这项制度对下级政府财政,尤其是基层财政非常重要。本文所指的县级财政转移支付制度是指上级财政对县级财政的转移支付制度。

处于我国财政体制基层的县级财政,由于财力薄弱,对转移支付的依赖性更大。转移支付制度的规范与否、合理与否、科学与否,对县级财政制度的建设影响巨大。本文首先指出上级财政对县级财政转移支付制度中存在的问题,分析产生这些问题的原因,在借鉴国外经验的基础上,提出规范财政转移支付的政策建议。

一、县级财政转移支付制度存在的问题

1. 对县级财政转移支付的数额不能满足县级财政支出的需要

分税制改革没有确立省级以下地方各级政府之间的财权和事权,尤其没有在省以下建立比较规范的转移支付制度。从转移支付的资金形式看,县级财政的转移支付资金主要以税收返还、体制上缴、体制补助、专项补助为主,规范化的均等化转移支付只起辅助作用,因而具有明显的过渡性特征。从县级财政支出的来源看,县级财政对转移支付资金的依存度达到38%左右。但是,这些资金来自不同级别的上级政府,包括中央、省和市三级。由于不能到位,从而使县级政府财政支出受到一定的制约。多数省份甚至像广东省的各个县,转移支付的资金也仅仅保证县级工资和政府机关正常运转的基本需要,还不能满足县级财政的缺口。湖北省省级的财政转移支付只能弥补县级财政缺口的50%。吉林省囿于财力所限,对不同类型的财政缺口规定了不同 弥补比例:工资性缺口按照90%补助,公用经费缺口按照60%补助,重点支出缺口按照30%补助。山西省的转移支付只能解决县级财政缺口的47% 。

2. 转移支付结构不合理,用于均等化的一般性转移支付比重小

以湖南省2003年省对以下的转移支付为例 。从大类结构上看,2003年税收返还、专项补助分别达到了25.81%和60.71%,而无条件转移支付的比重只有12. 88%。从分项转移支付的均等化效应来看,税收返还的均等化效应很差,中央专项补助(专项补助的一小部分)有一定的均等化效应,一般性转移支付均等化效应最强。因此从均等化的角度看,湖南省对下转移支付的结构很不合理,特别表现在税收返还和专项补助的比重过大,而一般性转移支付的比重过小。

3. 转移支付的地区间分配不均,没有发挥均衡各地财力的目标

同样以湖南省为例,从各个地区所获取的转移支付数额看,2003年邵阳、自治州、永州、怀化、益阳等几个经济相对落后、财力较为困难地区都获得了相对较多的转移支付,在全省14个地市州中分别排第1、4、5、8、10位,这符合转移支付的本意,即以财政均等化为目标,追求财政公平,但我们也要看到长沙、衡阳、常德两个湖南省较发达地区所获取的转移支付数额也很大,分别排第2、3、6位 。此外,值得注意的是2003年财政收入全省最低的张家界从上级获得的财政转移支付额也是最少的,这又从另一个侧面反映了湖南省的转移支付在地区间分配还有待进一步改善。

4. 各省对县一级的转移支付制度有待进一步规范、科学

现行转移支付更多的关注的是中央和省两级财政,而对省级以下的财政没有统一方案,具体的政策设计因省而异,五花八门。虽然各地在分配省对下转移支付资金时,主要通过选取一定的客观因素,按照统一的公式进行测算,但还需要进一步的规范化、科学化。一是测算过程的客观化程度不足。有的地方直接使用决算数作为县级标准收入;标准财政供养人口测算依据实际在编人口简单调整;转移支付系数确定方法单一,未能充分反映地区间的财政困难程度和支出成本差异等。二是计算办法千差万别。既有“因素法”、“基数增长”、又有“定额补助法”、“来源地返还法”等,各种算法政策导向不同,政策间缺乏协调。三是对某些测算项目的口径缺乏统一的认识。以各地在一般性转移支付测算过程中对罚没收入和行政事业收费的处理为例,河北省将其全部计入县标准收入,山西省只承认50%,而河南省不计入,政策导向需要加以研究。四是资金下达不够及时。受下达时间晚、金额不确定因素的影响,享受转移支付的县很难将上级财政的转移支付资金安排到当年的财政预算当中。

5. 转移支付种类繁杂,影响了转移支付使用资金的效益

依据各地转移支付项目设立的政策目标,可以将目前对县一级的转移支付划分为以下四类:第一类是为落实国家的特定的宏观经济政策而实施的转移支付,如农村税费改革转移支付、调整工资转移支付、退耕还林转移支付等;第二类是为推进地区间公共服务均等化的转移支付,主要是一般性转移支付;第三类是为体现对某些特定地区的照顾而设立的,如民族地区转移支付、革命老区转移支付、困难地区转移支付以及特殊因素转移支付等;第四类是着眼于对所辖县增收节支、发展经济实施激励约束而设立的激励性转移支付。多元化的政策目标,使转移支付项目偏多,有的项目甚至重复设置,不仅人为增加了工作量,而且影响了转移支付资金使用的规模效益。事实上,除了第一类财政转移支付资金具有固定用途外,其余三类资金均能够直接增加享受地区的可支配财力,可以逐步将后三种转移支付纳入一般性转移支付框架,实施均等化分配。

6. 转移支付制度保留了地方财政的既得利益,与均衡地方财力的目标冲突

部分地区一般性财政转移支付资金仍然沿袭“基数加增长”的办法和保持既得利益的思路,仅对年度转移支付增量实施均等化分配,未能引入自动进入和退出机制,强化了部分县(市)的“身份”意识,影响了转移支付资金的均等化效果。这些地区主要包括四川、山西、安徽、江苏和广东。如《四川省2005年一般性转移支付分配办法》中明确规定:“维持既得利益,实行增量控制。在维持2004年省对市、县一般性转移支付补助资金基础上,对2005年新增加部分资金进行调控分配。”山西省对凡按照公式计算的转移支付未达到上年数额的县,按照上年水平核定转移支付。安徽省在2004年调整一般性转移支付办法后规定:“补助资金少于2003年一般性转移支付的县,按2003年一般性转移支付数额补齐。”江苏省在按照因素法测算相关市县转移支付基数的基础上,建立了转移支付补助增长机制,规定今后凡是达到“三保”(保吃饭、保运转、保平衡)的县市,实行补助增长与财政收入增长1.1:1挂钩的办法。

二、县级财政转移支付制度存在问题的原因

虽然现行的省级以下政府间转移支付对于缓解县级政府财政困难,缩小省内的地区差距,调动基层政府发展经济、增收节支的积极性起到了积极的作用,但与规范化、法制化的转移支付制度建设要求相比,还存在一定差距。造成上述问题的原因是主要是以下几点。

1. 对县级的财政转移支付依据不清

合理划分各级政府的事权与财权,是地方转移支付制度的重要依据。但目前分税制财政管理体制对财权的划分比较明确,对事权并没有清晰的界定。因此,在中央与地方政府之间、地方政府上下级之间还存在着事权不清、交叉重叠现象。经常会因财权与事权不统一造成部分财政支出责任不清,增加地方政府编制预算和执行预算的难度,而且还造成了政府间转移支付责任模糊,无法实现各自的预期目标。

2. 省市自用财力规模相对的缩小影响了财政转移支付的顺利运转

1994年以来,中央财力在逐年集中,也就是说上划中央的财政增量在逐年增加。以湖南省长沙地区为例,2003年辖区内共完成收入161.23亿元,其中中央级收入为86.94亿元,占收入的总比率为53.92%,省级收入14.41亿元,占收入的比重为8.93%,市本级和县(区)的总收入为64.88亿元,仅占总比重的37.15%。而在长沙地区2003年598930万元一般预算收入中,市本级占有324001万元,比重为51.4%,五区四县,总和也只为274929万元,所占比重为48.6%。也就是说,在长沙地区而言大部分财力已经向中央和省、市财政集中了,县自有财力已经非常有限。武汉、成都、西安等城市情况也大致如此 。但作为地方政府却不得不面临地方财力日渐萎缩的巨大压力,越来越多的财税从地方抽走以后,地方财政自我平衡的能力就逐步在减弱,地方转移支付所必需的资金就难以得到保障,功效就得不到有效发挥。

3. 转移支付的制度设计不规范

造成这种不规范的原因首先是由于中央对地方转移支付的不规范。我国的过渡期转移支付办法是在不触动地方即得利益,保持分税制相对稳定的思想上制订出来的,由于外部环境的变化和其他因素的影响,支付办法的合理性的科学性是有限的,表现在以下三点:第一,转移支付力度有限。过渡期转移支付是在地区财力差距悬殊且呈现拉大态势,既得利益不作调整的前提下,由中央政府从本级收入增量中切出一部分资金,用于调节地区财力差距的应急措施。中央拿出的资金规模有限,只能有重点地解决地方财政运行中的主要矛盾,几乎起不到缩小各地贫富差距的作用。第二,技术方法的科学性有限。有些项目采用公式法运作,如公用经费、财政供养人员及一部分标准收入,同时很大一部分项目不是采用公式法运作,随意性很大。第三,分配方法不合理。“因素法”运用在转移支付计算上也有难以明确规范的地方。依照“因素法”的基本原理设计转移支付制度,首要的是科学测算标准收入和标准支出,但在实际操作中很难精确确认。

4. 转移支付制度本身结构不合理

我国的转移支付制度在改革中形成,包含税收返还、专项拨款、体制补助、结算补助等多种形式。但各支付形式之间缺乏良好的协调,有时甚至重复交叉,相互抵消。同时,转移支付结构也有问题,专项转移支付所占的比重过高,一般性(财政性)转移支付所占的比重太低。这种结构的不合理,使其作用受到限制。在众多的支付形式中一般性转移支付由于不规定专门用途,可由地方政府统筹灵活使用,因此深受欢迎。例如,在长沙某县,2003年底财政结算中上级下拨的17630万元的转移支付资金中,一转移支付资金总额仅为650万元,占全部支付资金总额的3.68%,目前全国的平均水平也大致如此。该县绝大部财政资金仍是通过税收返还,增量返还,体制补助,结算补助等形式分配的,所占比重接近97%。650万元的支付款与该县当年4.8亿元的财政支出的盘子来讲,其影响可以说是微乎其微。

5. 转移支付制度缺乏法律保证

世界上许多国家普遍以法律形式、甚至通过宪法对有关政府间转移支付事宜做出明确规定,使其具有很高的权威性和可操作性。如德国横向(州际间)的财政均衡制度其法律基础就是德国《基本法》第107条,具体操作方法制在《税收分配法合》中作了详细的规定。相比之下,目前我国尚无涉及政府间转移支付事宜的法律。在1994年颁布的《中华人民共和国预算法》中,对中央和地方收入体制和范围划分做了较为明确和原则的规定,但是其法律效应看来也十分有限。而对于支出的体制、范围以及转移支付制度没有法律规定。结果造成,一方面目前改革缺乏法律的支援和保证,另一方面也影响了转移支付制度的权威性和可操作性。

三、完善县级财政转移支付制度的政策建议

1. 从行政体制上减少政府层级,变五级财政为三级财政

一级政府一级财政的结构是比较稳定的。因为这样可以保持各级政府在财力上的相对独立性,可以较好地发挥激励约束的作用,能够提高各地方政府的积极性和竞争水平。从我国目前省以下财政体制看,五级财政造成基层财政困难、主体税种缺乏、难以进一步推进分税制改革等问题,需要简化财政管理级次,从而会使财政级次与政府级次出现一定时期、一定程度上的不对应。但从长远看是应该最终对应起来的。简化财政级次后,乡级政府随着事权的大量减少,一般应撤销,而市级政府由于其事权与财权同县级政府趋于一致,也需要改变原来的上下级关系,成为平级政府同时,要做好精简政府人员工作,使财政供养人口同简化后的政府级次相适应,减轻财政负担。以县为单位进行转移支付,基本符合了我国财政体制的运行的现状。以县为单位进行转移支付,有利于从制度上增强县级财政的可支配财力,缓解我国基层财政的实际困难。

2. 规范财政转移支付制度,提高县域公共服务水平

建立科学、规范的财政转移支付制度,不仅是分税制财政体制的自我完善,同时也是公共财政框架下平衡地区差异,加速经济社会协调发展的客观要求。分税制财政体制实施以来,我国在税种划分和收入归属方而进行了一系列重大的调整。从收支比重上看,财政收入的大头在中央,而财政支出的大头在地方,这样,财政转移支付将成为中央财政统一调控的重要手段和财政体制的重要组成部分。当政府间收入比重发生变化,地区间财力差距拉大,公共服务能力出现悬殊时,上级政府有责任通过转移支付的方式补充公共支出标准范围内的财政缺口,从而保证县级政府的公共职能。科学规范的转移支付制度应遵循二个基本原则,一是公平的原则,一是规范的原则,二是透明的原则。在公平与效率之间,政府间的财政转移支付应该更多地讲究公平;在改革、创新的基础上,重点加大均等化转移支付力度,注重对省际、县际之间财力差距的调节,尽快构建与分税制体制相适应的财政转移支付体系,提高县级财政的基本保障能力和公共服务水平。要从制度上规范转移支付方,公开、透明、规范操作,并按照分税制体制的目标和要求,逐步取消税收返还、基数返还、体制补助和带有过渡期特征的不平等政策,纠正历史上继承的不合理因素。通过建立最低财力保障线和公共服务均等化指标,提高县级公共服务水平,完善中央对省、省对市县的财政转移支付体系,强化中央财政和省级财政的再分配功能。

3. 实行标准的转移支付制度,均衡各地的财力

在转移支付的结构和项目安排上,根据政府和地区间财不平衡的实际,合理确定转移支付项目、资金比例、计算方法和指标体系。一是根据地区间人口、经济、财力和支出标准等综合因素,以公共服务均等化为目标,确定标准支出的范围和计量方式,设置一般性(均等化)转移支付项目。由于效率的高低、供给范围的大小和各地对财政供给人员管理力度的差异,如按实际供给人数计算支出需求显然有失公平。因此,根据人口、面积、企业数量、机构个数、服务对象等客观因素,区分行政、公检法、公益性事业等不同性质,设定不同的指标系数,运用数学模型计算出“标准收入”和“标准支出”,并根据“标准收入”和“标准支出”的差额,计算出一般性(均等化)转移支付指标。二是根据国家产业政策、经济目标和阶段性任务,对现行的专项转移支付进行整合、归并,将部门掌握的专项资金统一纳入专项转移支付的范围,设置专项转移支付项目和指标,纠正部分专项游离于预算监督之外的现象。从政策安排上:(1)属于中央事权,但出于效率考虑需要委托给地方具体承办,其所需经费由中央专门拨付,并予监督;(2)在事权上属于地方范围,但出于总体需要和政策目标,中央政府需要给予一定的支持和鼓励,激励地方政府更好地履行自己的事权;(3)属于中央与地方共同事权范围的项目,应根据项目受益范围的大小确定中央与地方的分摊比例,明确主体、分清责任,从而减少基层政府的资金配套,发挥专项资金的政策效应和规模效应。在设置转移支付项目确定资金的比例和选择计算方式上,要在提高均等化规模、增加科学性和透明度的基础上,使财政转移支付制度体现均等化的政策和意图。用于体现均等化意图的一般性转移支付资金的比重,应保持在转移支付资金总量的50%以上,从而确立以一般性(均等化)转移支付为主、专项补助为辅的转移支付模式。同时必须采用科学的计算方法和规范化的分配手段,把转移支付资金、项目纳入整个预算体制通盘考虑,与各级政府预算相衔接,从制度上构筑科学、规范、公开、透明的财政转移支付体系。

4. 要在提高转移支付总量和增加转移支付规模的基础上,加大中央财政和省级财政对财政困难县县级财政转移支付力度

在因素的选择和权重的设定上,要充分考虑中西部地区及其县级财政的困难问题,对多年来受工农产品价格剪刀差不利影响及为我国工业化发展作过巨大贡献的农业地区和中西部地区,给予体制性倾斜支持,逐步实现在同等努力程度的前提下,全国不同地区间公共服务水平大体均等。努力促进不同区域间经济社会的协调发展、省级财政在分配中央拨给地方的转移支付资金时,不仅要更多地让利于基层,而且要做到辖区内公平、公正、公开透明,把解决县级财政的困难问题作为稳定基层政权和完善财政体制的战略任务,力争在较短的时间内有效缓解县级财政困境。

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