关于县级财政加快支出和优化结构的研究

摘要：财政支出进度缓慢，支出结构不均衡是近年来财政预算执行工作中普遍存在的问题。这些问题制约了财政资金使用效益，阻碍了财政政策的及时执行。为此，财政部日前发布了《关于加强地方预算执行管理管理，激活财政存量资金的通知》，要求地方各级财政部门高度重视预算执行管理，把加快预算执行进度放在财政管理工作的重要位置。另一方面，近年来，受到经济增长趋于平缓，结构性减税开始实施等因素影响，财政收支趋紧，财政部长楼继伟强调，继续严格支出管理，严控一般性支出和"三公经费"支出的同时，提出民生支出也要按照"守住底线、突出重点、完善制度"的要求。本文拟结合Y县财政支出现状，利用图表分析、线性回归分析等方法，研究如何合理加快财政支出进度，科学优化财政支出结构。

关键字：财政支出；执行进度；支出结构

Y县财政支出加快进度、优化结构的主要做法

近年来，随着经济的发展，Y县地方公共财政预算支出从2007年的26.78亿元增长到2012年的46.48亿元，年均增长14.8%。但增长率有所下降，从13.3%下降到1.5%。面对教育、医疗卫生、社会保障等民生支出刚性需求增长的现状，收支平衡的压力与时俱进，合理加快财政支出进度，科学优化财政支出结构显得尤为重要，Y县从以下三个方面来着手。

（一）细化预算编制，综合预算盘子，夯实财政支出基础。根据综合预算和预算编制科学化精细化的要求，部门预算将各项收入、各类资金和结余资金统一纳入预算管理，形成公共财政预算、政府性基金预算、社会保险基金预算、国有资本经营预算、政府性债务计划等较为完善的政府预算编制体系。各部门在编制部门预算时，基本支出严格按照定额标准编制；项目支出细化到具体项目或使用单位。

（二）硬化预算执行，清理结余资金，加快财政支出步伐。预算一经批准，不允许随意调整。在预算执行过程中，基本支出按照时间序列均衡列支；项目支出按照项目的执行进度列支。为督促各部门（单位）加快项目执行进度，提高财政资金使用效率，财政部门每个月都要对预算指标使用情况、结余情况进行分析。定期对项目已完成及连续两年未使用的资金结余收归市财政统筹安排。对部门预算的执行率低于85%的，下年预算数按上年的95%安排。在财政和各部门的积极配合下，近年来，Y县年度预算执行进度基本保持在90%以上，且民生支出增长率高于财政总支出增长率（如表1）。

（三）强化预算监督，开展绩效管理，保障财政支出成效。根据“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有应用”的预算绩效管理运行机制，Y县对100万元以上项目支出进行严格的绩效管理。从2008年到2013年，Y县绩效自评项目从8个增加到37个，五年间共对145个财政项目进行了绩效评价，共涉及财政资金21.5亿元，初步反映了财政支出的成效。同时，绩效管理实行项目支出绩效目标申报审核批复制度和绩效目标运行跟踪制度，将评价结果作为预算安排的依据之一，通过绩效评价来保障财政支出进度的成效。

Y县财政支出中存在的问题

（一）财政支出均衡性较差。

为了更加科学地体现近五年来Y县财政支出的均衡情况，这里运用统计学用于分析离散性的几个指标。首先，极差可以体现各月份财政支出的最大振幅。从图1来看，近五年的堆积效果来看，各月份财政支出差距较大，其中2月份最低，12月份最高。根据表2，2月份仅为2%-5%， 12月份却达到14%-30%，这直接导致极差达到4.6-6.2亿元。虽然在上级财政部门降低12月份占比的要求下，近年来12月份支出占比从23.4%下降到15.9%，但整体来看，年终突出“花钱”现象仍然较为明显。其次，标准差δ体现各月份财政支出的绝对离散程度，δ越大表明各月份财政支出绝对离散程度越高。从统计数据来看，随着总支出的增长，极差值从4亿多元开始，稳中有升，目前维持在6亿元上下，但这里有基数上升的影响。为剔除均值增长因素，我们分析更能体现近年来财政支出离散程度的指标--变异系数。经分析，从2009年到2012年，Y县财政支出变异系数从64.2%下降到45.7%，降幅明显，前述的三个方面措施取得了一定的成效。但横向比较却不容乐观，目前仍然高于全国2011年44.4%的平均水平，与美国的16%相比，更是相去甚远。因此，提高Y县财政支出均衡性仍需重视。

（二）政府性基金等其他财政资金支出进度偏低，代列资金比重偏高。

地方公共预算财政支出作为各方面监管的重点，目前已经非常规范，但政府性基金等其他财政资金的管理还有待加强。近年来政府性基金的执行率不升反降，但它所占的权重不容小觑。2012年政府性基金支出已经达到54.25亿元，是地方公共预算财政支出的1.17倍，2011年更是高达2.73倍。结余资金方面，目前也没有形成定期例行清理的制度性文件。另一方面，为加快支出进度，部分资金拨入财政专户，这将导致代列资金比重偏高，也影响财政资金的实质性绩效。

（三）零基预算与法比要求之间存在矛盾。

根据我国《预算法》要求，Y县部门预算采用零基预算，综合预算来编制，但同时上级财政部门又有法比要求，两者存在一定矛盾。为优化支出结构，上级财政部门要求2013年一般性支出统一按5%比例压减，同时，新增财力的三分之二以上必须用于民生支出，且每年对教育、科学技术、文化体育与传媒、农林水事务等重点支出有不低于财政收入增长率的要求。由于财政供养人员增长、消费物价指数（CPI）上涨等因素影响，一般性支出仍然存在刚需，强制按5%比例压减，将使其存在重大缺口，一旦下半年没有增收预期，无法预算调整，就会形成一边是一般性支出指标不足，另一边是部分民生支出指标充盈来不及支付，影响了财政支出进度。

Y县财政支出进度缓慢的原因分析

（一）项目预算编制需要进一步科学化精细化。一是项目预算编制需要大量的前期工作，精编细编的难度较大。一些部门单位基础工作薄弱，这将直接导致项目支出在预算编制时难以细化到具体项目和单位，影响预算执行的准确性，进而影响支出进度。二是预算绩效管理没有从本质上影响到次年预算编制。在预算绩效管理还没有得到充分应用时，部门单位在预算执行时就不需要过多考虑进度问题，对预算执行缺乏有效的监督机制。三是部门预算下达时间迟影响支出进度。部门预算一般在四月左右下达，在预算下达之前，一般只能预拨基本支出和情况紧急且已经预算明确的项目支出。更多的项目支出只能等预算下达以后才能拨付，这将导致前几个月财政支出进度偏慢（如图1）。

（二）大量项目在年底进行结算。一是农业（林业）项目建设与农业季节性生产规律相关，验收发文时已近年终。如晚稻机插、晚稻统防统治、造林项目的成活率验收、冬修水利、农业特设基地的种苗成活率验收等，都要在9月份以后才能确定。二是工程项目在年底结算较多。一些单位年终为了应付农民工工资、偿还银行贷款和民间借款等因素，集中申请结算各类工程项目。三是上级补助资金下达以后，部分重要文件没有及时收到，这也影响了财政支出进度。

（三）财政收入的不确定性。近年来，受到宏观经济形势等不确定因素的影响，各项财政收入最终执行情况存在较大不确定性，由于收入与支出相关性极高，从而严重影响了支出进度。本文以近20年Y县财政收支数据为基础，以x轴为财政收入，y轴为财政支出，可以得到图2的散点图，从图中可以直观地看到，财政收入与财政支出呈L0线性相关，95%的个体置区间在L1与L2间，两者相关性系数

r=0.997，判定系数R2=0.993，说明两者拟合优度高。在显著性水平α=0.05的情况下，自由度df=20-2，查t分布表得t临界值tα/2（n-2）=2.1098。由于t=51.589，|t|>tα/2，因此拒绝原假设H0，说明财政收入与财政支出之间存在显著的线性相关关系。

正因为收入与支出间的紧密相关，每年10月左右，根据当年财政收入的超收或欠收的预计，经人大常委会批准，财政部门可研究进行预算调整。一旦预算调增，第四季度的财政支出将较为集中，如2010年财政支出预算调增3.04亿元，调增率10.7%；2011年调增2.3亿元，调增率6.5%，调增部分将大辐增加第四季度财政支出。另一方面，财政收入也存在欠收的风险，如2012年财政支出预算调减2.74亿元，这使前三个季度的项目支出在保持预算执行率的同时，还要留有余地，以免预算核减时，指标不足。

（四）部分单位仍然存在“重分配、轻执行”的思想。在当前的财政管理体制下，财政部门与预算单位间存在信息不对称，预算编制的整个过程也是两者间的资金博弈。一些预算单位在上报预算时，总是尽可能多地争取资金，但在预算执行过程中，往往忽视资金支付的及时性。财政部门在审核预算时，其掌握的信息一般逊色于预算单位，致使一些多报的预算无法剔除，进而影响预算执行。

加快进度、优化结构的建议

从前面的分析可以看到，加快财政支出进度，优化财政支出结构，应该于进一步深化财政预算改革着手，从财政管理全局出发，结合财政管理职能，提高技术水平，改善制度环境，建立预算编制、预算执行、预算监督“三位一体”的财政支出综合管理框架。

（一）以预算编制为源头，推进财政科学化精细化管理。

（1）利用线性规划模型科学优化财政支出结构。搜集各类经济信息，结合预算绩效成果，挂钩预算执行进度，利用管理运筹模型，对预算大盘子、各科目间的预算分配、各部门内部的项目遴选，进行科学分析、综合评价、优胜劣汰，确保财政支出结构的层层优化，一些绩效差的项目可以被线性规划模型自动淘汰。

（2）进一步细化项目预算编制。一是做好项目库建设。引入先进的项目库管理一体化软件，建立和健全项目库管理制度，制定滚动的五年项目发展规划。部门单位在建立项目时，做好充分的前期工作，进行科学的可行性研究。二是细化项目预算编制。部门单位编制项目预算时，做好充分调查，将项目支出细化到具体使用内容、使用单位，提高预算项目的可执行性，以防预算的“二次分配”。三是建立联评制度。建立各类项目的专家库，在各重大项目列入项目库前，财政部门和专家组成员对项目进行严格评审，层层把关。评审结论作为安排该预算及测算线性规划系数的重要依据。

（3）进一步提高预算编制的敏锐性。一是时刻把握经济形势。及时对统计局、国税局、地税局、财政局、人民银行等单位的一线数据进行对比分析，了解国内外整体经济走势，科学把握总体收支水平。二是积极了解上级补助预计情况。及时了解上级财政部门下达的专项转移支付情况，结合经济数据，研究一般性转移支付的预期情况，做到“知己知彼，进度不殆”。三是走在预算调整的最前端。根据经济数据，提前预测十月份左右的预算调整预期，做到未雨绸缪。

（二）以预算执行为抓手，切实提高预算执行率。

（1）深化国库集中支付改革。一是强化与预算单位、代理银行的沟通。积极引导单位及时支付，督促银行提高服务，提高财政支出的均衡性。二是优化支付流程。从预算指标开始到最终支付成功，减少中间的审核确认环节，明确审核责任主体，特别是政府采购流程的压缩。三是扩大改革范围。将尚未纳入国库集中支付的卫生、镇（街道）、基本建设等项目单位进行改革，进一步扩大集中支付范围。

（2）加大结余资金统筹力度。一是建立和健全结余资金统筹制度。建立连续性的结余资金统筹制度，对连续两年未使用项目支出进行重点统筹，激活存量资金。安排下一年度基本支出预算时，优先动用基本支出净结余。二是定期通报结余资金情况。及时摸清结余资金情况，这对预算执行是一种鞭策，对预算安排是一种预知。三是严格管理结余资金的使用审批。已统筹的结余资金中，动用基本支出结余可以采用部门报送，财政审核备案的方式；动用项目结余的应严格按照财政审批管理方式进行。

（3）建立联席进度通报制度。一是制定加强对财政执行情况的通报制度。针对收支执行情况表中显示执行率低的相关科室及对应部门进行调查研究，查漏补缺，随时监控详细的预算执行情况。同时，根据财政支付流程，定期对流程中的指标管理、用款计划、支付管理等各个环节办理时间进行统计汇总，研究财政支付慢的问题所在，不断优化改进。二是实行财政支出进度考核制度。实行“一把手”负责制，强化对各部门单位财政支出进度的考核管理办法。三是建立税务、财政、统计、科技、教育等部门参加的联席制度。汇集各方面信息，随时掌握财政收入动态，分析财政支出情况，督促财政支出进度。

（三）以预算监督为保障，加强预算绩效管理。

（1）完善预算绩效管理制度。建立涵盖经济效益、社会效益、生态环境效益、可持续性影响、资金落实情况、实际支出情况等全面的考核指标体系。着力解决“干正确的事”和“正确的干事”，“该不该办事，花多少钱办事，花钱相比是否值得”，形成“讲绩效、重绩效、用绩效”的氛围。同时，扎实推进“预算编制有目标，预算执行有监控，预算完成有评价，评价结果有反馈，反馈结果有应用”的全过程预算绩效管理机制，实现预算绩效管理与预算编制、执行、监督的有机结合。

（2）进一步推进财政信息公开工作。公开政府预算，实现阳光财政，这是老百姓当家作主的充分体现。为此，一是进一步公开部门预算。逐步扩大部门预算公开范围，制定五年财政公开工作进度时间表，细化部门预算公开内容，让公众看得懂，看得清。二是公开预算执行情况。尝试公开预算执行情况和部门决算内容，让老百姓亲自来监控和鞭策各部门单位的预算执行进度。三是进一步拓宽财政公开渠道。努力建立“三点两线”的财政公开渠道--财政和各部门单位门户网站、微博、微信等媒介的“点击”公开；财税大厅和部门单位电子触摸屏的“点触”公开；广播电视和报纸杂志的“点屏”公开；“12366”财税服务热线和财税部门的投诉电话的“两线”公开。

（3）建立全方位的问责制度。一是政府问责制。建立人大、监察、财政、审计等各部门的联合调查问责。二是舆论问责制。根据媒体、微博等其他舆论反馈情况进行问责。三是群众问责制。在预决算全部公开的前提下，群众可对预算执行慢、预算绩效差的项目进行问责，防止“破窗效应”的产生。

结语

综上所述，在当前经济社会高速发展的情况下，如何加快财政支出进度，优化财政支出结构成为亟待解决的问题。为此，我们应进一步深化财政改革，推进绩效管理，落实信息公开，让财政更好地服务于经济社会发展。

参考文献：

[1]浙江省统计局.浙江统计年鉴[M].中国统计出版社.2013.

[2]黎基钦，邓小莲，石文伟.加快广西财政支出进度问题研究[J].经济研究参考.2011（11）

周晓斌，乐清市财政局，经济师、统计师

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