深圳城市总体规划与发展战略变迁研究（上）

【摘 要】本文从深圳市经历的奠基初创阶段、增创新优势阶段和率先科学发展阶段三个历史发展阶段的城市总体规划与发展战略的变化，探讨中共深圳市委的重大决策对深圳城市总体规划与发展战略变迁的影响和变迁特点。

【关键词】深圳市委；决策；城市规划与发展战略；变迁；影响研究

深圳建市于1979年1月。其前身宝安县的城市基础是县城深圳镇，也就是说，建市之前的宝安县城市基础就是县城的基础。而更早的城市建立是在东晋咸和六年设立宝安县，县城在今南头故城。因此，本文探讨的中共深圳市委的决策对深圳城市总体规划与发展战略的影响及变迁特点，是以1979年建立深圳市开始。至今深圳市建立已有37年，37年的时光，深圳的城市发展变化巨大，可说是“沧海桑田”，在深圳发展的各个历史时期，深圳的城市总体规划与城市发展战略都在不断变迁与调整。可以说，深圳城市总体规划与发展战略的变迁调整、发展历史与国家变化的大背景、与国家对深圳经济特区的定位要求是紧密联系在一起的，尤其是与中共深圳市委在各个时期作出的重大决策紧密联系在一起。本文试从三个历史发展阶段的变化探讨中共深圳市委的决策对深圳城市总体规划与发展战略的影响与变迁特点。

一、奠基初创阶段的城市总体规划与发展战略（1979—1992年）

从1979年建市至1992年，为深圳市的奠基初创阶段。这个时期，深圳经历了铺摊子、搭架子、打基础，抓生产、求效益、上水平，抓转型、建体制等阶段，终于杀出一条血路。这个时期，深圳实施大规模的城市基础设施建设 ，城市基本设施和格局初具雏形。

1979年1月建市后，深圳市委、市政府迅速展开城市规划制定工作。按照中央的决策与当时的设想，未来的深圳将成为具有相当水平的工农业相结合的出口商品基地、吸引港澳游客的游览区和新型的边防城市。1979年7月19日，《中共中央、国务院批转广东省委、福建省委关于对外经济活动实行特殊政策和灵活措施的两个报告》（中发[1979]50号文），同意在深圳试办出口特区。

中共深圳市委根据中央的精神，决定把深圳建成为一个面积为10平方公里，有10万居民生活、工作的小型城市。并专门成立了市基本建设委员会和城市建设局，负责城市的规划和建设。1980年5月，中共深圳市委下文，成立以市委书记张勋甫为主任、市长贾华为副主任的深圳市城市建设规划委员会，加强对城市规划与建设的领导力度。鉴于深圳市建市时间短规划设计力量过于薄弱，在广东省、广州市和兄弟省市的支持下，组成了一个规划“集团军”共同制定全市的规划，前后参与总人数达108人，共同组成规划办公室和各种专业的设计组。1980年6月，吴南生上任深圳市委第一书记和市长后，对城市规划作出新的决策。市规划办公室于1980年制定出深圳市第一个城市规划《深圳市城市建设总体规划》，于当年8月市委通过了总体规划。该规划提出深圳的发展目标以工业为主，同时发展贸易、农业、旅游业。城市规划面积为50平方公里，近期（1990年）人口规划50万人。在工业和物流方面规划了上步工业区、八卦岭工业区和清水河仓库区。市政工程用地、居民生活区、公园等都进行了详细的规划。《深圳市城市建设总体规划》完成后，在深圳城市建设上发挥了巨大的指导作用，党和国家领导人都很关注，先后作出指示，要求深圳要建设一个真正现代化的科学的新城市。国务院副总理谷牧指示：“规划做得不错，但也不要满足，要征求国内外专家的意见。”1981年5月27日至6月14日，国务院在北京召开了广东、福建两省经济特区会议。会议提出，深圳经济特区应建成兼营工、商、农、住宅、旅游等多种行业的综合性特区。同年8月，广东省决定将深圳市升格为副省级城市。中共深圳市委认为1980年出台的《深圳市城市建设总体规划》只是按照一个中等城市的格局与要求进行规划，未能充分体现经济特区的功能，因此有必要制定一个包括城市规划在内的特区社会经济发展大纲。这个大纲的理论依据是两个：一是1980年8月26日全国人大常委会第15次会议通过的《广东省经济特区条例》；二是中央给了特区较大的自主权。1982年12月，深圳市政府正式呈报《深圳社会经济发展规划大纲》给国务院、广东省委、省政府、省特区管理委员会，并以这个《大纲》为蓝图，指导深圳的城市建设和国民经济的发展。这个大纲提出深圳的工业以电子工业为主，产品主要面向国际市场；协调发展农牧业、商业、住宅、旅游业。城市建设总体布局采用带状形组团式分散布置；将特区划分为18个功能区；规划特区人口至2000年达到100万；市政公用事业的规模按特区终极100万人口进行规划。提出建设现代化工业，到2000年，工业总产值120亿元。在抓好物质文明建设的同时，抓好精神文明建设。这个大纲比1980年8月制定的《深圳市城市建设总体规划》在目标上又提高了一大步，将城市人口从50万规划扩大到100万。

1982年，中共深圳市委办公厅的一份《深圳经济特区概况》上谈到了深圳特区当时的总体规划：特区的总体规划按地形和功能划分为东、中、西三片。东片包括沙头角、盐田和大小梅沙，面积62.8平方公里，主要发展旅游、住宅、商业。大、小梅沙背山面海，海滩辽阔，计划辟为大型旅游区；沙头角镇计划发展成为一个小型商业中心，并开辟为进出口通道；盐田公社计划建成以种养业为主的生产基地。中片包括莲塘、罗湖城、旧城区、上步、福田等等，面积140.23平方公里，为特区规划的重点。其中罗湖小区是出入境旅客集散地，计划建成商业服务区；深圳水库附近规划为居住旅游区；上步、皇岗、福田一带，地势平坦，交通方便，为深圳特区腹地，计划与港商合作，成片开发，建成以电子、轻纺、建材工业为主体，有市政、商业、科学、教育、文化设施配套的综合发展区；旧城区计划改造成既与现代化城市和谐发展，又富有我国南方风格的新街区。西片面积124.47平方公里，主要有蛇口工业区、沙河工业区和南头综合发展区。蛇口工业区由招商局经营，主要兴建钢铁、有色金属、机械、食品、游艇制造、油漆、制氧等工业，兼营商业、地产、旅游等业。沙河工业区由省华侨投资公司经营，现有电子装配、汽车修配、家具制造、毛纺等工厂。南头综合发展区准备与港商合作综合开发，发展住宅、商业和科学文化事业。计划在南头赤湾建深水港和南海石油后勤基地，在南头、西乡一带建民航机场，在赤湾附近建直升飞机场。①

《大纲》通过后的1983年，市委书记梁湘带队考察新加坡，新加坡政府重视城市建设和园林绿化，其环境十分优美，给考察团留下深刻的印象。这次考察使深圳市委、市政府决定在园林绿化和环境保护方面向新加坡学习，扩大绿化带，加宽主干道，这一做法丰富了“带状形多中心组团式”的规划总体构想，使深圳在建设现代化城市，改善投资环境，奠定深圳向大城市发展方面向前迈了一大步。可以说，考察新加坡对深圳市委制定城市总体规划起到了深远的影响，新加坡模式成为深圳规划与建设城市的一个鲜活样本。

深圳特区建设初期，规划与建设几乎是同步进行的。但是深圳建设发展很快，规划很快适应不了“规模大、速度快”的建设步伐，到1984年底，深圳已由过去的3万人口的小县城发展成有40万人口的中等城市，并利用各种渠道筹集了近60亿元的建设资金，建起了各种功能小区20多个，建成32平方公里的罗湖、上步城区和2平方公里的蛇口工业区，深圳初具现代化城市雏形。特区经济建设也飞速发展，到1985年底，国内生产总值已达39.02亿元，工业产值达24.67亿元。发展的飞速，急需制定新的规划，以适应变化的城市。这时，中央领导要求深圳要发挥“四个窗口”（技术窗口、管理窗口、知识窗口和对外政策的窗口）和“两个辐射”（对内、对外两个扇面辐射）的作用。深圳特区的地位和功能迫切要求深圳特区要制定一个更完善的总体规划。

1984年底开始，在深圳市委领导下，深圳市规划局与中国城市规划设计院共同合作编制《深圳经济特区城市建设总体规划》，到1985年底，完成总体规划，同时还完成了23个专题规划。这个规划对若干重大的发展战略问题，香港回归后深港两地规划协调的问题等进行了长远的考虑与设想。这个规划比之前的规划具有战略性：一是用战略的眼光全面考虑土地利用，统筹安排海港、机场、铁路、公路、航运等交通系统，运用多种现代化通讯手段，充分发挥“窗口”作用和“辐射”作用；二是采用组团式总体布局结构，把狭长型的特区从东到西分为五个组团：沙头角、罗湖、福田、华侨城和南头；三是采用适应深圳特点的现代化标准，即高于内地，低于香港，向先进国家看齐；四是留有发展空间，保持建设后劲；五是注意城市发展的综合平衡；六是建设独具特色的城市风格，在规划五个组团时，力求各有特色；七是追求城市人文建设，有意识地规划主要文化教育设施建设，体现了文化教育在深圳城市建设规划中的重要地位。这是一个影响深圳的重要规划。深圳经济特区范围内的空间结构、土地利用、交通骨架、城市风格以及市中心区、盐田港、深圳机场、广深高速公路以及早期八大文化设施等城市建设计划均由此奠定。这个总体规划于1986年批准实施，1987年8月荣获新中国成立以来全国第一个城市总体规划一等奖。

深圳市委、市政府高度重视城市规划工作，为了保证规划的全面实施，于1982年2月，成立了基础工程工作组，实行“五个统一”（统一规划，统一征地，统一设计，统一施工，统一资金管理）的改革措施；从1982年2月成立到1986年12月撤销，这个工作组为深圳市的城市规划的实施和城市建设作出了重大的贡献。1986年5月，市政府成立了城市规划委员会，由市长担任主任，统领全市规划工作。

中共深圳市委书记梁湘在1984年6月4日深圳经济开发研讨会上对这个时期的深圳现状作了一个总结：初步确定了特区发展的总体规划，确定特区分东、中、西三片共18个功能区，总体布局组团式布置，组团与组团之间用园林绿化带连结起来，使之成为带状的新型现代化城市。大规模地展开了以市政设施为中心的基本建设，已建成了一大批工业厂房、职工住宅、商品楼宇和拥有现代化设施的酒楼、宾馆、商场，以及一批各具特色的旅游度假胜地。特区与非特区之间的管理线工程建设也已建成，四年共完成了基建投资19亿多元，竣工面积达340多万平方米。①

这个时期的深圳城市发展战略特点是：铺摊子，打基础，制定初步规划，奠定深圳城市基础和格局。中共深圳市委根据中央和省委的要求和深圳发展的实际情况，作出重大决策，保证了深圳经济特区初期的城市规划与建设有了一个良好的开端。

尽管深圳的城市建设发展很快，在建设过程中重视规划制订工作，但规划已开始落后于建设的快速变化。深圳市委、市政府早就意识到这个问题，向香港学习，于1987年委托中国城市规划设计研究院深圳咨询中心制定《深圳市城市发展策略》，经过三年的努力，1990年完成这个《策略》。这个《策略》提出把深圳建设成为国际性大城市的目标，将全市划分为三个圈层、六个次区域，提出以特区为核心，合理进行产业布局。总策略包括交通、能源、供水、住房及土地等六大发展策略。提出到2000年及远期，全市人口控制为300万到600万，人均国民生产总值4000美元，实现小康并向中等国家靠近。这个《策略》非常有眼光，把深圳城市规模向国际性大城市靠拢，城市人口已从原定的100万扩大到600万。短短七年时间，深圳城市规划的角度和视野就有了一个质和量的飞跃。

到1990年10月底，深圳特区经过十年的大规模的基础设施建设，累计完成基建投资213亿元，开发新城区61平方公里，建成了一批具有相当规模的工业区、住宅区和水、电、道路、通讯等基础设施、文化教育设施和生活服务设施。

1990年12月，中共深圳市委召开第一次党代会，正式提出“把深圳建成以工业为主、第三产业比较发达、农业现代化水平较高、科学技术比较先进的综合性经济特区和外向型、多功能的国际性城市，成为经济繁荣、社会全面进步的社会主义窗口。”①

在特区成立十年后，深圳城市发展战略终于有了一个明确的方向和定位。

二、增创新优势阶段的城市总体规划与发展战略（1993—2002年）

1992年对深圳特区的发展是一个重要的年头，1月，邓小平同志第二次视察深圳并发表重要的南方谈话；7月，全国人大授予深圳经济特区立法权；同年，特区内农村全部城市化；同年还获得国务院批准深圳撤销宝安县，建立宝安、龙岗两区，深圳从此结束“深圳市由特区加县建制组成”的行政格局，进入一个全新的城市经营格局的历史发展阶段。1993年1月，随着宝安、龙岗两区正式挂牌运作，深圳进入新的发展时期。

1993年市委市政府两次调整总体规划。当年2月在全市建设工作会议上，市政府确定深圳新的总体规划：以建设国际性城市为目标，按照特区、宝安区、龙岗区“三位一体”的架构与总体布局，把深圳建设成为自由贸易区，地区性的行政、金融、贸易和商业中心。到2000年全市建成区面积为350平方公里，2010年达到400平方公里。

同年6月，深圳市委根据新的发展形势，作出新的决策：正式启动《深圳市城市总体规划（1996—2010）》编制工作。这个规划首次放眼全市，把城市规划从特区覆盖到全市范围，确定特区之外的的宝安区和龙岗区两个区的功能，宝安区以航空和立体化交通为枢纽，以精细化工、电子机械为主体，发展商贸、金融、旅游、高科技产业、创汇农业，建设现代化新城区；龙岗区以工业基地和自然优美的海滨环境为依托，建设成国际、国内港口货物疏运集散中心、大工业基地、海滨旅游中心及利用本地环境发展高科技产业。这个规划同时与广东省编制的《珠三角经济区现代化建设规划》及《珠三角城市群协调规划》相配合，1996年底，这个规划完成，并于2000年1月获得国务院批准。

《总体规划》确定了“一核、三轴、三圈（层）、三级城市中心、九大组团”的布局结构，建立起长远的深圳城市规划框架。“一核”是深圳经济特区；“三轴”是深圳与广州、东莞、惠州3个城市的交通、经济发展轴；“三圈（层）”即深圳特区为第一圈层，特区外围是第二圈层，靠近东莞、惠州的地区是第三圈层；“三级城市中心”指特区内城市中心，宝安、龙岗、南山次区域中心，这些中心形成9个组团，称为“九大组团”。规划到2010年时，城市人口为430万，城市用地面积达480平方公里。尤其是这个规划首次提出城市建设用地与城市生态用地“共生”的创新理念。这个总体规划真正确定了未来深圳的发展蓝图和方向。1999年6月，该规划在第20届世界建筑师大会上获得“阿伯克隆比提名奖”。②

1994年6月，江泽民总书记视察深圳，指出经济特区的发展已进入提高整体素质、增创特区新优势的新阶段，要求把经济特区办得更好，努力形成经济特区的中国特色、中国风格、中国气派。1995年4月，中共深圳市委在第二次党代会上提出新的发展战略目标：“深圳要建成社会主义现代化的国际性城市。”因此，“在城市功能上，成为国际贸易的窗口，连接国内外市场的重要桥梁和纽带；成为与国际金融市场有着紧密联系的区域性金融中心；成为海、陆、空全面发展，辐射国内、国外的交通运输枢纽；成为高新技术密集型产业基地；成为手段现代化、系统网络化、传输技术科学化、沟通海内外市场的信息中心；成为富有时代气息和民族特色的综合性的旅游胜地。”③深圳人民开始进行“第二次创业”。这个发展战略目标就是要把深圳建设成为连接国内外市场的重要桥梁、区域性金融中心、辐射国内外的交通运输枢纽、沟通海内外的信息中心、综合性的旅游胜地。

在发展战略目标指导下，深圳加大城市规划、建设、管理的力度，城市面貌发生可喜变化。首先修改完善了覆盖全市的城市总体规划。从1995年至2000年，深圳先后完成了西部电厂、梅观高速公路、机荷高速公路、滨海大道、机场新候机楼、盐田港区二期、深南大道改造、大梅沙海滨公园改造、市中心公园建设、灯光夜景、关口形象工程等重大项目，同时启动了市中心区及地铁等重点工程。提出“使深圳的天更蓝、地更绿、水更清、花更多、城更美”的奋斗目标，大力开展环境综合整治，深圳先后荣获“国家环境保护模范城市”、“中国优秀旅游城市”等称号，2000年成为亚洲第一个被国际建协授予城市规划奖的城市。

2000年5月，中共深圳市第三次代表大会召开，中共深圳市委回顾了深圳经济特区20年的发展历程，并提出新的发展战略目标：以“增创新优势，更上一层楼，率先基本实现社会主义现代化”为总目标、总任务统揽全局，坚决实施科教兴市和可持续发展战略，继续增创体制创新、扩大开放、产业升级、城市功能、依法治市新优势，努力建设区域性经济中心城市、高科技城市、园林式花园式现代化国际性城市、社会主义法治城市和现代文明城市，率先基本实现社会主义现代化，为把深圳建设成为有中国特色社会主义示范市而努力奋斗。”

深圳市委、市政府坚持不懈地改善投资环境和生活环境，到2000年底，深圳经过20年的建设和发展，取得了瞩目的成就。城市建设飞速发展，昔日的边陲小镇已建设成初具规模的现代化城市，成为区域性的运输中心，拥有全国最大的陆路口岸、全国第二大集装箱海港、全国第四大航空港。现代化立体综合运输体系初步形成，能源、通讯等城市基础设施不断完善。到1999年末，全市累计完成固定资产投资2922亿元，建成区面积320.3平方公里。从1980年至1999年，全市国内生产总值年均递增31.2%，工业增加值年均递增45.4%，地方预算内财政收入年均递增41.8%，综合经济实力进入全国大中城市前列。外贸出口额连续7年占全国七分之一，成为我国重要的外贸进出口基地。

可以说，经过20年的奋斗，深圳初步完成了现代化奠基阶段的历史任务，深圳的城市建设已奠定现代化的初步基础。这期间，中共深圳市委先后召开过三次党代会，根据深圳的发展情况，不断调整城市发展战略，并采取重大改革措施，推进深圳的城市发展。其中，城市规划从特区调整到覆盖全市，这是一个重大的决策与转折。1992年，在特区内首先实施农村城市化，为建设一个大都市奠定了初步基础。

这个时期，深圳市委坚持以增创新优势为指导，确立以高新技术产业为先导、先进工业为基础、第三产业为支柱的发展战略，努力实现制度创新，由此，深圳经济特区的体制改革转向体制创新和配套改革，进一步建立和完善社会主义市场经济体制，对外开放向整个国际经济领域拓展，形成引进来又走出去的双向开放格局，实现深圳经济发展的新飞跃，城市建设进入调整、拓展、优化、提升阶段，确立了现代化中心城市格局。深圳在这个时期的城市建设基本按照总体规划的要求，朝着构建现代化、国际化城市努力，在以下几个方面显示出现代化城市的气势与格局：一是完成了若干城市重大基础设施及市政建设。1996年京九铁路通车，深圳成为京九线与广深线、港九线的交汇点；1998年8月，广深线电气化铁路建成并通车；投资近百亿的广深高速公路于1997年7月全线通车；同时建成了10条高速公路，基本形成了以特区为中心，以高速公路为骨架，向香港及周边地区辐射的现代化化公路运输网络。2004年12月，首条地铁线开通。港口方面引进近40亿港元，建设盐田港并于2000年投入使用。1991年10月，深圳机场正式通航。二是开发建设4.8平方公里的新中心区。中心区六大重点工程于1998年12月奠基开工。

综上所述，这个时期的深圳已从一个边陲小镇发展成为风景秀丽、投资环境优良、经济比较发达、初具现代化规模的海滨城市。从1979年至2002年，深圳全社会固定资产投资累计完成5013.83亿元，建成了大批为经济和社会发展急需的交通、通讯、能源、市政设施工程以及带动全市经济增长的工业项目。深圳城市建设呈现出崭新的风貌。 全市建成区面积达495.28平方公里。1997年，深圳市荣获国家“环境保护模范城市”称号；2000年荣获国际“花园城市”称号；2001年获“中国人居环境”奖。

（未完待续）

（作者单位：深圳市史志办公室）

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