从我国义务教育财政体制的角度来看地方教育的选择

摘要：

从上世纪80年代开始，随着我国经济体制改革的进行，我国的义务教育体制也发生了巨大的改变。时至今日，虽然九年义务教育制度已基本完善，然而地方教育还存在着诸多弊病，例如地方政府支持教育的动力不足、力度不够，地区之间教育水平差异大，依赖政府转移支付等等。或许，未来释放民间办学活力能够成为解决这些问题的可行途径。

关键词：

教育财政支出；教育效率；教育公平；民办公助

从国家层面上讲，教育是兴国之本，高质量、高效率的教育体系可以为国家培养一批批的人才，而人力资本是一国强盛和经济发展的重要依仗；对于个人来说，教育也是人们满足自身发展、提高个人素质所必须的；从社会性质的角度来讲，教育更是一个准公共品，其体制的完善需要政府的维护支持并投入大量的资本。其中九年义务教育是重中之重：它是高等教育的基础，是每个人由文盲变成知识分子所必经的途径，它普及率直接反映一国教育水平的高低，故而政府在这方面的财政投入是非常大的，然而投入导致的结果会否是最有效率的呢？是否可以让每一个家庭都可以在较小的负担下完成九年义务教育？目前我国公办学校的数量远远超过私立学校的数量，这是否是一个合理的现象？我国目前的财政负担得了这么大的以后或许会更大的一笔开支吗？接下来我将从中国基础教育的角度来讨论一下以上的问题。

一、中国义务教育财政体制：历史和现状

改革开放以来，随着中国财政体制改革的深入，义务教育财政管理体制改革逐步深化，对各级政府义务教育经费投入的责任越来越明晰，义务教育逐步纳入了公共财政保障范围，大体上分为以下几个阶段：首先，在中国经济体制改革初期，为了进一步调动地方的积极性，“放权让利”给地方，因而从20世纪80年代开始，中央和地方成为了两个相对独立的利益主体，形成了“分灶吃饭”的财政体制，基础教育财政“分级办学、分级管理”，地方政府成为筹措义务教育经费的主要责任者。农村义务教育则形成了县、乡、村三级办学，县乡两级管理的格局，财政性教育经费主要由县、乡两级承担。同时也鼓励地方利用其它渠道筹措教育经费，以政府投入作为义务教育的主要经费来源，以非政府投入为辅。然而这种政策的最大问题就是给了地方很高的自主性，由于财政性教育投入更偏向于福利投入而不是建设投入，所以地方政府对义务教育的投入缺乏积极性，再加上1994年的分税制改革重新调整了中央和地方的利益分配，扩大了中央政府的财政收入。而相反地，地方政府的财政能力弱化，无法承担起实施义务教育的责任。在这种情况下义务教育经费的多少以及经费的分配差异越来越依赖于所在地区政府的财政能力和当地家庭的富裕程度，这样就滋生出一个新问题即教育公平问题。地区之间的教育水平差异扩大，贫困地区或是广大农村地区的上学问题变得更加严重。为了应对该情况，一方面，1999年起中国逐步推行农业税费改革，减轻农民的负担；另一方面，在2001年国务院颁布《关于基础教育改革和发展的决定》，提出“以县为主”的新体制，要求中央和省级政府要加大对县级政府的转移支付，明确规定县级政府是农村义务教育的主要管理者和提供者，乡镇级政府的角色是县级政府的辅助者。

二、中国义务教育财政体制的问题分析

在上一段落中我们回顾了一下中国义务教育财政改革的过程，从中可以看出在制度设计方面仍有缺陷和不足，一些弊病上段中更有提及，现详细分析如下：

其一，由于改革开放后中国的中央和地方政府是相对独立分权的两个个体，1994年的税改也明显划分了中央和地方的权限，所以对于地方政府而言更愿意将财政收入投向生产建设性的项目中，而基础教育作为一个福利性更强的项目，短时间内无法看到成效，所以“以县为主”中的县一级很少有激励把资金投向教育。尽管有中央政府的转移支付，然而多是专项专用，没有形成经常性的经费开支，从省一级到县一级亦是如此。中央对地方的财政教育支出在制度上的把控也不是很严格，就跟地方的办学造成了困难。

其二就是制度层面了，在经费去向上还需有一个规范、公平的把握。比如中央的转移支付应当考虑到各地情况的不同，省内向县级转移经费也应公平分配，瞄准对象要有科学性和针对性，避免出现省际、省内、县内分配不均现象，该到位的经费一定到位。而在目前看来转移支付还不够制度化。

其三还是老生常谈的教育公平问题。农村与城市、中、西部与东部的教育水平有着巨大的差异，当然也与我国各省经济发展水平不均、城市农村“二元化”的结构有关。尽管政府已经承办了许多专项扶助工程，给地方政府的转移支付规模愈渐扩大，但中央的权力和能力始终是有限的，它并不能照顾到每一個地方的实情，所承担的支付额度也迟早有限。除开制度方面的因素不谈，地区内部学校的排挤竞争也要负担一定的责任，地方政府总是尽量“照顾”发达城市的重点学校（绝大部分是公办学校），这就进一步恶化了农村学校和贫困地区学校的办学状况，也不利于下一代的人口流动；更使私立学校的生存状况恶化，民间筹措教育经费的潜力得不到开发。

最后一点我认为是最重要的，那就是我国还是一个发展中国家，光靠中央的财政支出来推动地方教育始终不是一个长久之计。我国一直希望财政教育支出可以突破GDP的4%，甚至预计2012年就可以达到此目标，可是根据已有数据到2015年都没有完成，个人认为其中很大的制约因素就是我国的经济发展状况还不能同发达国家媲美。凭靠中央政府“大家长式”的作风是不可能从根本上改善我国义务教育发展的困境的，一来中央有负担，二来地方也不能表现得很好，最大化效率、公平等等任何一个指标都达不到。以下是相关数据：

从以上我们可以看出，在学校数量上，2011年有一个明显的上升，是2001年“以县为主”的改革导致的，从那以后一直呈现下降的趋势；国家的财政教育支出绝对量连年增加，但其占总财政支出的比重在近几年来一直是下降趋势，占GDP的比重较稳定但从未突破4%。从中可以看出中央财政教育支出无论从动力上还是成果上都不尽如人意。

三、时代的选择——政府监督，民间承办？

在中央和地方政府“大家长式”管理模式下教育的效率和公平目标未能完成时，由政府承建主导，民间承办学校的教育模式无疑是一个突破口，教育的市场化在一定程度上是必要的。党的十四大以来，我国民办中小学发展迅速，引起了社会各界的关注，并成为教育领域的一个热点。尽管如此，民办学校的发展状况不容乐观，始终未成为支持地方义务教育的一股新生力量，据有关部门统计，1996～1997学年度我国有民办普通中小学校2920所，只占全国中小学校总数（72.75万所） 的0.4%，其中小学1453所，中学1467所；在民办中小学就读的学生84.8万人，占全国中小学在校生总数（194 32.2万人）的0.4%，很多家长在择校时也优先选择公立学校而不是私立学校。除此之外，各地政府对发展民办中小学的政策差异较大，有的地区政府积极支持，鼓励发展，政策优惠，管理规范，办学人信心较足，学校的办学行为比较规范，发展势头良好；然而有些地区，政府对民办学校要么是管得过多，卡得太死，学校缺乏办学自主权；要么就是 只批不管，任其自生自灭，办学者得不到必要的支持。民办中小学发展的现实表明，其发展在极大程度上取决于当地政府的政策，更加剧了地区之间的差异。如浙江温州和辽宁鞍山对民办中小学校采取鼓励发展，规范管理的切 实措施；上海、广东地区的民办中小学，大多数得到政府实质上的支持，在那里出现了一批上规模、上档次的 民办中小学校。更值得提到的一点是，近两年来，企业办学与“转制”学校引起社会广泛关注，办学投入大、标准高、收费昂贵、社会反响大。企业代表是学校董事会的主要成员，学校的资金管理和运作一般按企业经营方式运行。

那么为何还要支持教育的民间化和市场化呢？我认为原因有三，一是政府财政目前在教育方面负担过重、收效甚微，不符合我国正处于社会主义初级阶段的基本国情，而私立学校的兴办可以吸纳民间资金，增大地方的办学热情。在一些沿海地区，民办学校得到认可，发展状况良好；二是民办学校的办学类型和办学类型呈现多样化特点，当然这里的民办并不是指完全由民间资金投入，而是“民办公助”，前文所指的“民办”也是这个意思，比较容易获得大众的认可。在上海，“民办公助”的形式主要是区县教育行政部门根据各自情况，为民办学校无偿或低偿提供校舍、场地；有的还提供一定的启动资金或 一部分教育设备，如上海民办新世纪中小学、扬波中小学和明珠高级中学均属这种性质的民办学校，北京的华 夏女子中学等也属这种性质。在经济发达的珠江三角洲地区，则较多采用“教育储备金”办学的模式；第三个原因是眼下我国已经有了教育适度市场化的趋势，宜继续下去。

改革是长远的计划，现在也并不适合运用于所有地区。民办公助的模式解决了效率问题，却无法解决公平问题，现下这个时段只能将此法推行于东部沿海经济发达的城市。对于那些经济底子本身薄弱的地区来说，民间投资力量不够，不适合兴办私立学校。中央政府应当将省下来的经济发达地区教育经费用于扶助西部和中部地区的教育，加大对贫困学生的补贴，先完成校舍等基本设施的完善，再考虑进一步该如何做。当然了，对于那些适合推行民办公助的发达地区不能采取完全放任自流的态度，而是要建立一套完整的监管体制，避免私人出于牟利的目的对广大学生乱收费；有时也要适当给予一些奖励和补贴。总之，这样的改革是必要的，但也要一步一步谨慎的来，不宜操之过急。

参考文献：

[1] 谈松华.《中国教育資源供给与配置中的公平与效率》.

[2]刘溶沧.《谈谈公共财政问题》.《求是》杂志，2001，（12）.

作者简介：

陈忆湄，中国人民大学。

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