财政性义务教育转移支付的制度设计研究

作者简介：甘建梅（1991-），女，壮族，云南省昆明市，财政学硕士在读，云南师范大学经济与管理学院，研究方向：税收理论与政策。

陈新（1967-），男，汉族，云南省昆明市，教授，财政学博士，云南师范大学经济与管理学院，研究方向：税收方向。

摘 要：九年义务教育是我国教育事业发展的重中之重，目前出现的义务教育非均衡发展问题受到各界的广泛关注。义务教育的非均衡发展主要体现为由于经济水平和政策差异所导致的不同省份之间、同一省份的县际之间以及城乡的义务教育水平和质量出现差异。具体表现为义务教育经费投入、学校设施以及教师质量等义务教育资源配置的失衡。本文以我国义务教育均等化为研究视角，通过对义务教育转移支付进行制度设计，以期我国的义务教育公共资源得到合理配置，实现义务教育均衡发展。

關键词：义务教育转移支付；均衡发展；制度设计

义务教育是依照法律规定，适龄儿童和青少年必须接受的，国家、社会、学校、家庭必须给予保证的基础性教育。[1]义务教育的重要性和免费性要求国家为义务教育提供物质保障，建立义务教育的经费保障机制。

义务教育公共服务均等化是指全体公民在城乡之间受义务教育的机会均等和质量均等，从而实现全体社会的义务教育公平。[2]义务教育公平要求政府在制定教育政策、分配教育资源等方面平等和公平地对待每个社会成员，保障每个社会成员都能均等享受公共教育资源。2010年7月颁布实施的《国家中长期教育改革和发展规划纲（2010-2020年）》中明确提出了推进义务教育均衡发展的目标、任务、保障措施、组织实施的重大项目和改革试点等，将均衡发展作为义务教育的战略性任务。但是，从我国目前城乡、区域的义务教育现状来看，要达到这一战略目标还任重道远。义务教育的转移支付是解决区域间、城乡间、省际间、省内县际间义务教育发展差异问题的主要政策手段，是实现教育公平的重要手段，因此，义务教育转移支付的制度设计尤为重要。

转移支付制度是实现公共服务均等化的重要手段。基本公共服务供给差异的主要原因在于各地财政能力的不平衡。转移支付可以形成政府支出责任和收入水平的平衡，保持地区间财政能力或公共服务水平的平衡。[3]当前义务教育是我国教育发展的重点领域，而减小义务教育的发展差异（区域间、城乡间、省际间、省内县际之间），促进义务教育均衡发展，又是当前义务教育变革和发展的主要目标。义务教育均衡发展目标的实现，必须要借助政府间的转移支付。因此在当前我国所有教育产品中，义务教育对政府间财政转移支付的需求最为迫切。正是基于此，本文专门针对义务教育提出政府间财政转移支付的方案。

一、义务教育转移支付制度设计的必要性

（一）各级政府间财政能力存在差异

义务教育需要投入大量的人力、物力和财力资源，而且义务教育投资本身具有周期长，不产生直接经济效益，经济社会效益的迟效性等特性，使得义务教育投资在一定程度上成为了消费性支出。由于各级政府间的财政能力存在差距，财政资源有限的政府往往会为了追求短期利益，把资源优先投入到直接产生经济利益的部门之中，从而导致义务教育财政性投资过少。相反，财政能力强的政府因为所掌握的财政资源比较充裕，资源可以较为均匀地分配到各个利益部门之中，从而获得更多的义务教育财政性投入。各级政府间财政能力差异化的结果便是各地所提供的义务教育公共资源存在差异，从而导致各地义务教育发展产生差异。根据能力原则，对于在当前的经济发展水平和现行的制度安排的前提之下确实无法达到最低投入标准的地方政府，要由上级政府的转移支付来弥补其财政投入缺口，平衡政府之间的教育财政能力。义务教育转移支付是在各级政府财力不均的情况下减少义务教育资源分配差距的有效方式。

（二）现行义务教育转移支付存在制度缺陷

义务教育非均衡发展是我国现阶段教育事业发展亟待解决的重大问题之一。义务教育转移支付制度设计的初衷是解决不同省份之间、同一省份的县际之间以及城乡的义务教育水平和质量差异化问题，但中国现行的义务教育转移支付制度过分地向原有利益格局倾斜，缩小区域间义务教育发展差异的政策目标没有实现。所以，必须要不断加强和完善义务教育转移支付的制度设计，实现义务教育的均衡发展，保证教育公平。

二、我国政府间财政性义务教育转移支付的目标

义务教育是我国当前和今后教育发展的重中之重。根据教育产品的层次性要求和教育事权的划分，义务教育的供给责任应主要由地方政府来承担，尤其是县级政府。但我国地区之间、城乡之间经济社会发展的巨大差异决定了地方政府之间财政能力的不均衡，政府的级别越低，差异越大。因此义务教育均衡发展的目标与责任主体的财政能力之间便产生了矛盾。此矛盾的解决只有借助于政府之间教育财政转移支付：通过转移支付均衡政府之间的教育财政能力，从而保证提供义务教育资源的政府能够获得其所需要的基本的财政性义务教育经费。财政性义务教育转移支付要达到的目标可以分为纵向均衡目标和横向均衡目标。

（一）财政性义务教育转移支付的纵向均衡目标

财政性义务教育转移支付的纵向均衡目标就是平衡中央政府和地方政府之间财权和事权分配不合理的问题。中央政府需向地方政府提供充足的财政性义务教育经费，从而满足地方政府对义务教育资源的基本需求，比如应当满足所需的教师数量、文体设施、教学设备以及图书资源等等。

对于中央政府来说，其转移支付的主要目标在于减小区域之间义务发展的差异，促进区域间义务教育的均衡发展，根据政府的财政能力设计合理的拨款公式，计算出合理的拨款数额，从而实现义务教育转移支付的纵向均衡。

而省级政府转移支付的主要目标是使区域内部、省内各县义务教育发展的差异最小化，促进义务教育的横向均衡发展。另一方面还可以进行专项转移支付提供专门用于义务教育的资金，避免使用一般性转移支付出现地方政府对教育支出不重视的状况。考虑到我国义务教育发展的历史欠账较多，同时地区之间、区域内部和城乡之间的巨大差异，需要在尽可能短的时间内提供大量的资金。专项转移支付方式的无疑更符合当前的要求，一方面可以保证资金不被挪用，另一方面，配套性拨款的要求还可以增加地方政的教育财政投入。通过政府间教育财政的一般转移支付和专项转移支付，最终达成让全体受教育者享受到最基本的均等义务教育服务的目标。

（二）财政性义务教育转移支付的横向均衡

实现财政性义务教育转移支付的横向均衡目标就是要缩小不同区域间的义务教育水平差异。中央政府以转移支付的方式向地方政府提供义务教育财政经费是一种财政再分配过程。无论各个地区、省份之间的经济发展水平差距有多大，通过财政性义务教育转移支付都可以让不同地区的学生获得标准相当的义务教育资源。义务教育经费中转移支付的比例越大，各省份间的义务教育水平差距就越小。

三、我国财政性义务教育转移支付的制度设计

马国贤认为规范、公平、有效的财政性义务教育转移支付制度应当以市县级政府为对象，根据国家的财力状况，采用科学合理的指标计算出转移支付数，建立一种对不发达地区义务教育资金的自动补偿机制。[4]

（一）财政性义务教育转移支付应当遵循的原则

为了使财政性义务教育转移支付更加科学、合理，我国财政性义务教育转移支付的制度设计应当遵循以下原则。

1、兼顾效率与公平原则

财政性义务教育转移支付的实质是对义务教育资源进行优化配置，代表着政府宏观调控的方向和政策选择，教育资源要得以优化配置必定要兼顾效率与公平。财政性义务教育转移支付兼顾效率与公平的原则，首先要求政府在进行教育转移支付是要有时效性，保证转移支付资金及时下达，体现出效率；其次要求财政性义务教育转移支付要在城乡之间、区域之间、经济与社会之间、人口资源与环境之间和国内外之间权衡利弊，根据所处阶段的政治经济特点合理安排支出的种类和数量，重视对义务教育直接或间接的财政扶持，以缩小我国城乡、区域间义务教育公共资源的分配差距，体现出公平。

2、调整特殊需要原则

这是一项财政性义务教育转移支付的“纵向性公平”原则。由于民族、经济发展水平等方面的实际差异，对一些贫困的省份只有更多的投入，才有可能获得接近于、或者等同于其他省份的教育效益。中央政府向地方政府提供财政性义务教育转移支付时，除了能够满足基本的义务教育需求之外，还应当考虑地方政府的人口数量、财政能力的强弱、经济发展水平等因素，应该对少数民族较多的省份、偏远地区以及财政能力较弱的省份给予更多的关注和经费拨款。

（二）财政性义务教育转移支付方式

我国财政性义务教育转移支付有三种可供选择的方式：即一般性转移支付方式、专项性转移支付方式以及一般性与专项性相结合的转移支付方式。从长远考虑，我国应该选择一般性的财政性义务教育转移支付方式。这样中央政府下放的转移支付能够满足地方政府对义务教育资源的多样化需求，使得不同地区的义务教育服务水平达到基本的标准，同时缩小不同地区之间的义务教育服务水平差异，使得财政性义务教育转移支付的纵向均衡和横向均衡目标得以实现。[5]一般情况下，国家的经济实力达到高水平时，即发达国家才普遍采用一般性转移支付方式，因为这种转移支付方式的实施要求雄厚的财政能力作为保障。而我国经济发展水平有限，仍处于发展中国家阶段，全面采用一般性转移支付方式不符合我国国情。而实现义务教育财政经费供给的均等化又迫在眉睫，因此从当前的情况来看，我国应该选择一般性和专项性相结合的财政性义务教育转移支付方式。专项性转移支付的义务教育经费应该就使用范围予以限定，实现专款专用。

（三）财政性义务教育转移支付的制度设计

财政性义务教育转移支付制度的设计应当充分考虑中央和地方政府在义务教育中的职能角色定位。中央政府通过税收手段筹集所需的义务教育财政经费，地方政府则根据自身需要合理分配、使用财政性义务教育经费。中央政府通过对地方政府进行财政性义务教育转移支付，使各区域、各省份的义务教育服务水平达到一定的标准，从而实现政府间的纵向均衡。地方政府根据中央政府的要求向地方提供义务教育资源，以满足地方性义务教育服务的需求。

我国财政性义务教育转移支付制度设计的基本目标是平衡各级政府对义务教育财政的供给能力，进而促进义务教育均衡发展。根据教育支出的效率原则，应当由县级政府承担主要的义务教育支出责任。因此财政性义务教育转移支付制度设计应以县级教育财政能力的均衡作为主要目标，以县级财政预算为基础进行义务教育经费测算后进行转移支付。转移支付模型的确定，是财政性义务教育转移支付制度设计的关键。目前使用较为普遍的财政性义务教育转移支付模型有总量比例分配模型和分项补助模型。总量比例分配模型是指先计算县级财政用于义务教育的财政投入与提供标准的义务教育服务所需要的财政收支之间的教育财政缺口。然后中央和地方政府按一定比例对缺口进行分担的方式。分项补助模型是按预算编制要求，将义务教育支出分为不同的项目，对每个项目分别进行补助。通过建立科学、合理的计量经济模型，确定县级义务教育财政收支缺口，进而确定义务教育转移支付的规模。另外还要明确各级政府对义务教育经费缺口的弥补责任，将义务教育经费列支在各级政府预算中。

（四）有效地监管义务教育轉移支付资金

义务教育转移支付资金在管理过程中可能会存在一些问题，例如，义务教育转移支付经费未纳入预算编制；专项的义务教育转移支付项目存在多头申报、重复立项等问题；私自挪用义务教育转移支付经费等。笔者建议设立专门的机构对义务教育转移支付资金进行管理，从而有效地监督义务教育转移支付资金的使用情况。同时要将义务教育转移支付经费纳入预算编制内容，使得财政性义务教育转移支付透明化，便于监督管理。最后我国还应该设立一套指标体系用以测算义务教育转移支付经费的使用效果，促使财政性义务教育转移支付制度的作用得到更好的体现。

（作者单位：云南师范大学经济与管理学院）

参考文献：

[1] 国家教育发展研究中心教育思想研究室.调整教育政策促进义务教育的改革与发展[J].教育研究，1996：14-22.

[2] 张燕.我国城乡义务教育公共服务均等化研究[J].农业经济，2012（9）：63-64.

[3] 李慧娟.促进城乡义务教育均等化财政体制研究[D].湖南：湖南大学，2010.

[4] 马国贤.中国公共支出与预算政策[M].上海：上海财经大学出版社，2001.

[5] 李思思.基于我国义务教育均等化与财政投入关系的政策研究[D].北京：首都经济贸易大学，2012.

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