现行分税制财政体制存在问题及改革新思路

摘要：分税制财政体制的实施是为了实现中央政府占主导地位并进行宏观调控的目的，同时明确中央和地方政府之间的支出责任和收入划分。自我国实施分税制财政体制以来，中央事权下放不断增加，地方政府却没有财权和决策权也体现出来分税制财政体制的一些问题，例如事权和财权的不平衡，使得地方政府财政压力巨大；地方政府通过土地财政来获取大量的财政收入；地方政府大量举债，却无法偿还；转移支付制度不规范，转移支付资金没有有效利用等问题，文章对上述问题进行了深入的分析，提出了分税制财政体制改革的新思路。

关键词：分税制；财政体制；探究

一、现行分税制财政体制存在的问题

（一）分税制财政体制只在经济上分权，却不在政治上分权

分税制财政体制是过渡时期中经济分权和政治集权共存的财政体制，我国分税制财政体制的实施时为了实现中央政府占据主导地位并具备宏观调控能力的目的。

自1994年分税制财政体制实施以来，在财政收入方面，我国财政收入中的中央财政收入占比从1993年的22%上升到了2012年的47.9%，而全国财政收入中地方财政收入占比从1993年的78%下降到了2012年的52.1%；在财政支出方面，2012年我国公共财政支出中中央财政支出占比只有14.9%，而公共财政支出中地方财政支出占比却有85.1%， 由此看来，分税制虽然集中了我国大量的财政收入，但是却没有下放权力，使得中央与地方政府之间出现严重的财权事权倒挂现象，再加上地方政府负担着我国超过80%的财政支出，当地方政府的财政支出超过财政收入时，地方政府将难以正常运营。目前，在我国，与义务教育、基本社会保障类似的基本公共服务的多数资金投入主要是由基层财政负责的，而事实上，基本公共服务本应由中央政府承担的重要责任，因为公共服务本身具有的正外部性特征，所以也本应由中央政府负责，对于基层财政来说，地方政府的收入本来就少于支出，而长期对基本公共服务的资金投入也是笔很大的开销，地方政府的财政的压力使得难以保障公共服务的提供。分税制财政体制的实施导致我国财权和事权严重失调，经济上分权，但政治上不分权是我国分税制财政体制中出现的主要问题之一，中央政府长期以来只是将事权下放，却没有得到实质上的权力，就算分税制明确划分了中央政府和地方政府的职责，但是财权、决策权、税收立法权和征管权依旧掌握在中央政府的手中，地方政府一直都是在依照指令办事。

（二）地方政府没有财权和决策权，长期的资金缺口使得地方政府大力发展土地财政来获取足够的财政收入

分税制财政体制是为了解决我国中央与地方政府财政收入不平衡的问题，明确各自的支出责任和收入划分。但是自分税制财政体制实施以来，地方政府为了解决财政收入的问题，通过大量的土地卖出来获取足够的财政收入，最终造成了地方政府对于土地的强烈依赖。从2001年到2012年，地方政府卖出土地获得的财政收入从原来的19.7%上升到了42.1%，卖出土地所得财政收入几乎占据了地方政府总收入的一半，地方政府卖地求生，大力发展房地产，使得我国的房价不断升高，地方政府不仅没有履行为人民服务的职责，还损害了公共利益。而造成土地财政问题的最根本的原因就是分税制财政体制之下放了事权，决策权和财权依旧高度集中在中央，当中央与地方政府之间事权和财权不平衡时，就会使得地方政府长时间处于资金缺口的状态，再加上GDP作为地方经济发展的考核标准，很多地方政府以及官员为了追求政绩，就会以GDP为发展中心，大量的卖出土地，导致土地问题越来越严重。除此之外，税收也是造成土地问题愈演愈烈的一个因素，虽然我国地方政府有18个税种，但是实际上都是一些征收难度非常大、征收范围广的小税种，而作为地方政府主要税收来源的企业所得税和个人所得税也已成为共享税，营业税也在实施营增改之后成为了中央和地方政府的共享税，所以地方政府的财政收入相比之前减少了很多，地方政府为了获取足够的资金来保障公共服务的支出，从而通过卖土地和债务筹资来使得财政收支达到平衡状态。

（三）地方政府大量举债，却无偿还能力

政府举债是促进国家基础设施建设和城市化发展的方法，在市场经济国家很常见。但是近年来，我国地方政府快速增长的债务规模给地方政府的运营带来了很大的危机。在2013年之前，我国地方政府债务就已经超过了10万亿，净债率也超过了70%，国际评级机构在对中国政府偿还长期本币债务的评级中将级别调低了，我国审计署经过2011年和2013年两次的审计后发现，我国有九个省的城市本级政府的债务率已经超过了100%。依照数据显示，地方政府2013年年底偿还的债务只有一半，但是地方政府却还在不断了举借新债，很多地方政府的40%以上的财政支出都是用来偿还债务的，如果地方政府长期处于举借新债和偿还旧债的循环中，地方政府就会面临破产危机，就像美国底特律市政府破产一样。分税制财政体制实施后，地方政府以GDP为发展中心的发展模式使得地方政府需要通过大量的举债来拉动GDP的增长，但是地方政府没有财权和决策权，事权却又不断增加的情况一定会给地方政府的财政带来巨大的压力，而事实上最终承担责任的还是中央，也就是，最终还是需要纳税人来承担这巨大的压力，这比将会给社会造成不好的影响。

（四）没有规范化的转移支付制度，导致转移支付没有用到实处

分税制财政体制实施后，我国的财政转移支付方法由原来的一般性转移支付和专项转移支付两种分化为了一般性转移支付、专项转移支付和税收返还三种，而实际上，只有一般性转移支付才具有正面均等化的效果，但是这样效果也是有限的，根据2013年的资料显示，我国一般性转移支付占总转移支付的比例只有50.2%，相对于法国、英国、澳大利亚等国家一般性转移支付的占转移支付的比例还是很少的。根据我国2012年的资料显示，在实施中央财政转移支付后，我国中部和西部的人均财政支出分别从原来的40和48提升到了73和97，总体上看，我国的财政支出水平得到了很大的提升，但事实上，中央财政转移支付中专项拨款占据了转移支付的一半，可是专项拨款并不完善，也没有规范化的转移支付制度，所以很多专项拨款资金甚至成为了地方政府的财产，并没有真正的用到实处，导致我国各地区之间的贫富差距在不断的扩大。

二、现行分税制财政体制的改革新思路

（一）科学、合理的划分中央和地方政府的财权和事权

分税制财政体制改革最重要的一点就是根据各级政府的职能，明确的、科学的、合理的划分各级政府的事权。目前，对于我国政府来说，因为中国是社会主义国家，即我国的市场经济是社会主义市场经济，所以我国的政府最主要的职能就是为群众提供公共服务，但由于我国的市场经济体制存在很多漏洞，使得政府和市场之间无法区分清楚各自的职责，导致大部分的政府在履行自身的职责时经常作出超越自身职能范围的事情，再加上我国对于各级政府的事权分配很不明确，这更加使得各级政府在履行职责时分不清楚界限，从而也导致分税制财政体制改革难以取得实质性的进展。由此看来，我国分税制财政体制目前最基础的改革就是明确的划分各级政府的事权，只有这样才能够明确的划分各级政府的职能范围，由于政府的职责是为群众服务，所以政府应该将一些公共产品交给市场来管理，而自身则专注在公共服务方面，例如义务教育和一些社会保障等。除此之外，合理划分事权和财政支出责任是分税制财政体制改革中的关键点，目前我国对事权的不明确划分导致中央和地方政府在出现一些问题时相互之间推卸责任，也导致中央和地方政府的财政支出责任模糊不清，所以我国必须明确划分中央和地方政府的事权和财政支出责任，目前很多西方国家的财政收支的范围和内容划分都是由法律进行了明确规定的，但是我国并没有通过法律进行明晚规定，所以各级政府之间任然难以明确划分权责界限，而以立法的方式规范财政支出责任不仅能够明确事权和政府职责，还能提高政府对资源的合理配置，从而为群众提供更加优质的公共服务。

（二）下放部分税种立法权、征管权等，并提高地方政府增值税的分享比例

目前，由于税收的主体税种的立法权、征收权和管理权是高度集中在中央的，地方政府实际上没有支配税收的权利，导致中央和地方政府的财政收支不平衡，所以中央应将一些税种的立法权、征收权、减免权、解释权等下放到地方政府，让地方政府有权力自己根据自身实际情况编制预算，而不只是作为预算的执行者，同时让地方政府也拥有一定的决策权和财权，做到事权和财权的合理和分配。同时，我国应该适当的增加地方政府站共享税中增长税的比例，保障地方政府有足够的资金提供优质的公共服务，自我国营增改实施以来，营业税也被划入了中央和地方政府共享税的范围，所以我国的共享税的税款在不断上升，从而增值税占全部税收的比例也回上升，如果还是依照原来的中央占75%，地方政府占25%的比例，地方政府所获得的税收收入就会不断减少，从而地方政府的财政收入就会减少，所以中央必须提升地方政府增值税的分享比例。

（三）建立完善的房地产税系，优化地方政府收入结构，降低地方政府债务风险

从土地财政来看，土地财政虽然能够扩大地方政府融资平台规模，但只要房地产市场在市场上的发展出现问题就会极大的降低地方政府偿还债务的能力，为企业财政带来巨大的压力。而解决地方政府土地财政问题的最直接的办法就是调整地方政府财政收入结构，也就是地方政府需要建立完善的房地产税系，保障地方政府能够长期的获得稳定的税收收入，从而降低地方政府通过土地财政获得财政收入的依赖程度，降低地方资产财政风险。分税制财政体制应该明确地方政府的职能，地方政府应该更加注重于公共服务的提供而不是参与市场经济活动。

（四）建立完善的转移支付体系，保证转移支付资金的有效使用

中央在进行转移支付时需要更多的使用一般性转移支付，尽量减少专项转移支付项目，因为专项转移支付并不具有均等化效果，所以难以规范使用。我国必须建立严格的专业支付项目审批机制，制度完善的专业支付制度，并公开部分专业支付信息，保证转移支付资金能够得到有效的使用，同时我国需要尽快的通过法律对转移支付进行明确的规定，并建立完善的、科学的转移支付体系。

三、结语

分税制财政体制改革首先需要合理的分配中央和地方政府的财权和事权，并明确中央和地方政府的职能和财政收支责任，保障地方政府能够有充足的资金提供优质的公共服务；其次，中央需要下放部分税种的立法权、征管权等，保证地方政府能够拥有一定的财权和决策权，同时，我国应该提高地方政府增值税的分享比例；再次，我国应该优化地方政府的税收结构，降低地方政府对土地财政的依赖程度；最后，我国必须建立完善的转移支付体系，保障转移支付资金能够真正用到实处，最终实现分税制财政体制改革的真正目的。

参考文献：

[1]马海涛，李升.分税制财政体制改革：成效、问题及发展方向[J].铜陵学院学报，2013（03）.

[2]马海涛，李升.我国分税制财政体制改革的再认识[J].经济与管理评论，2013（04）.

[3]王振宇.分税制财政管理体制模式特征及多维视角改革构想[J].经济社会体制比较，2014（01）.

（作者单位：山东省德州市齐河县财政局）

推荐访问:分税制 存在问题 新思路 体制 财政