分税制改革需再推进

广为国人瞩目的《预算法》修订已经列入2010年全国人大常委会的立法规划,并将于2010年年底前提交全国人大常委会审议。其中,深化分税制预算管理体制改革,重塑政府间的财政关系,既是修订《预算法》的重要前提,又是修订《预算法》的首要目标。

实行分级管理的分税制预算体制,是市场经济国家普遍推行的财政管理体制模式。但目前中国分税制预算体制仍不完善。

中央与地方政府间事权划分是分税制财政管理体制的基础。但目前宪法对各级政府间事权划分只作了原则性规定,在一些具体事务上,中央政府与地方政府的职责权限划分不清晰,特别是在经济事务的划分上较模糊。

从收入划分角度来看,中央与地方间收入范围的划分总体上是合理的,但某些收入划分并不符合科学规范原则。如2002年对所得税收入实行中央与地方分享改革以后,分享比例变动比较频繁,几乎一年一定,中央所占所得不断上升,而且人为因素较大,缺乏法律依据。

地方税收方面,当前的地方税收体系,除营业税是地方的主体税种外,其他大多属于零星的小额税种,而且各税之间缺乏内在联系,有些地区间财力差异比较悬殊,有些地方财政缺乏稳定的税收收入来源,特别是县乡财政比较困难,难以保证基层政府运转的正常需要,更难以充分发挥税收的调节作用。

同时,省以下分税制体制改革未落实。各地按照中央对省的分税制改革的基本原则与模式,结合本地区的实际情况,实施了对下级政府的分税制财政管理体制。但较为普遍的现象是,多数收入划为共享收入,作为一级政府的专享税种较少,有的地方财政还缺乏稳定的收入来源。有些地方资金调度不落实。中央财政在核定地方资金调度比例时,曾明确规定各地必须将资金调度比例逐级核定到县级,以保证县级财政资金周转需要,但这项规定执行不够彻底,在一定程度上影响了县级财政正常的资金需要,各省辖区的地区间财力差异也较为悬殊。

政府间财政转移支付制度也不规范、不科学。分税制改革后实行的税收返还、体制补助和上解是从原来体制延用过来的,由中央财政列支拨出返给地方,由地方自主安排使用,其性质属于一般性转移支付,是新旧体制衔接过程对地方既得利益的补偿,由于其决定因素不是地方标准收入与支出的差额,因而难于发挥调节地方财力、缓解地区间公共服务水平差异的重要作用。

一般性转移支付制度不规范,随意性较大。如转移支付规模的确定不规范,预算安排上的随意性较大;在标准收入的测算上,涉及的有关因素不够广;在标准支出的测算上,对各地成本差异因素的运用也不够等。

专项转移支付分配办法也不规范,主观随意性大:专项分配范围过大,项目过多过杂;专项规模变动频繁,项目增减比较随意;中央政府有关部门直接对口下级部门,戴帽下达的项目过多。

为了改革和完善分税制预算体制,需要做全方位、系统性的安排。从《预算法》修订来说,有必要针对上述问题增加和明确下列规定:

要按照社会主义市场经济公共财政的要求,将政府事权控制在市场失效的领域、社会公共事务和宏观经济层次;

要根据区域性原则和受益性原则,科学合理划分各级政府的事权,将属于管理全国性的社会公共事务和宏观经济事务的权限划归中央政府,将属于管理地方性的社会公共事务和中观经济事务的权限划归地方政府;

要按照分级财政管理的要求,将所有的税种明确划分为中央税、地方税、中央和地方共享税,使得各级政府履行社会性公共管理事务和区域性经济管理事务有相应的财力保证;

要按照公平、透明原则,健全和完善科学、规范的转移支付制度,加大对欠发达地区的转移支付力度,保证地区间的人均可支配财力相对公平,进而促进公共服务支出均等化和区域经济的协调发展。

通过上述改革,以便逐步理顺中央和地方的分配关系,加强预算管理监督,整顿规范分配秩序,逐步解决县乡财政困难问题。

(作者为全国人大常委会预算工委法案室原主任、中国法学会财税法学研究会副会长、北京大学特聘教授)

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