论我国学前教育立法保障的构建

教育事业一直是重要的民生工程，党的十九大指出：“建设教育强国是中华民族伟大复兴的基础工程，必须把教育事业放在优先位置，加快教育现代化，办好人民满意的教育。” 更是提出“努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育。”教育事业的发展从机会公平向质量公平转变，是党中央对教育事业提出的新要求。而我国学前教育虽然在教育改革深化的努力下取得了一定的成果，但就整体教育体系来看则呈现出明显的不适应。因此，为了保障学前儿童受教育权，尽快实现党中央提出的“质量公平”要求，推动学前教育的政策化和法治化的发展，确定学前教育的性质和地位以及需求法律保障的体制机制，并以此构筑完备的上位法律规范，是学前教育发展的紧迫需求。

一、构建学前教育立法的必要性

学前教育作为公民终生发展的奠基阶段，其重要性已经得到了越来越多人的认可。然而，要想从观念上的重视转变到成熟的教育模式，必须得到法律规范的确认、调整和推动。学前教育立法的必要性主要体现在以下三个方面：

第一，在教育、经济和社会发展关系上，教育要与经济协调发展，并保持教育适度先行的态势，而学前教育作为教育系统的基础部分，已经落后于目前的经济态势。公民经济实力的提升必然导致对学前儿童教育的质量要求提高，然而不管是通过政府管理还是市场竞争，学前儿童教育质量的保障都需要通过法律的规制和推进，需要法律来解决教育资源配置不均、城乡教育差距过大、农村“毛入园率”过低等现实问题。另外，学前儿童基本上没有能力差异的筛选条件，学前教育属于非选拔性的个体基本教育权利，就更需要普遍性的法律规范来保障学前儿童的平等受教育权。

第二，在社会观念的发展和转变过程中，大量关于教育投入与回报的研究证实，学前教育使投资效益最多的教育阶段，能够产生巨大的社会经济效益[1]。这种双赢的经济效益使消费者和市场都增大了资金投入，父母的教育理念越来越重视学前教育，针对学前教育衍生的各类新兴商业行业也不断壮大。社会观念的转变，同样需要在法律体系中得到体现，需要构建完善的学前教育制度，保障社会的基本需求以及学前教育的进一步发展，赋予人们正确的思维方式和价值观念来面对学前教育问题。

第三，在国际教育环境中，要实现国际全民教育的发展趋势与国际教育终身化的趋势，学前教育成为不可避免的重要问题，需要各个国家的共同努力和协同发展。尽管由于国情的差异，学前教育事业的发展会呈现出不同的特点，但是它运行的基本规律不受国家、地域的限制。所以，这就需要以我国国情为基础，以国外先进的学前教育经验为参考，构建一套适合我国国情的有效的学前儿童受教育权法律保障体系。在我国江苏、北京、青岛、广州、上海等7个省区和10余省会城市或较大市先后制定实施了《学前教育条例》，为全国性的立法提供了重要经验和参考。我国的学前教育发展不仅要以国外先进的学前教育成果为目标，更要把通过法律保障的具有中国特色的学前教育事业推向国际，进入国际市场参与竞争。

二、我国学前教育法律保障现状及问题

（一）未能从保障学前儿童受教育权理念出发构建学前教育基本法

要想普遍性保障学前儿童受教育权，就要求学前教育立法必须有一个级别高、在全国范围内能普遍适用的基本法律。首先，从学前教育重要程度来看，学前教育作为我国教育体系中的一部分，其重要性并不低于甚至高于其他教育阶段，2010年联合国在莫斯科举办的“构筑国家财富”会议中，101个国家已经达成共识：幼儿保育和教育具有极为重要的社会价值，是为国家构筑财富，不论是基于社会回报率，还是基于个人潜能开发率，学前教育都处于最高水平[2]。而我国学前教育没有单独立法，其立法情况已与国际发展程度严重脱节。其次，从学前教育目前相关规定来看，学前教育最高层次的专门法规是国务院颁布的《幼儿园管理条例》和《幼儿园工作规程》，层级较低，规范性较弱，无法很好地保障学前教育的发展和完善，无法唤起政府以及民众对学前教育应有的重视。

（二）未能对学前教育公益性理念在法規中充分体现

对于学前教育，不仅要认识到其是国民教育体系的重要组成部分，更要认识到它是重要的社会公益事业，这就要求学前教育必须以政府主导为学前教育发展的基本原则，而相反的是，我国学前教育长久以来都更依赖市场来调整，我国学前教育理论上是采用政府投入、社会举办者投入、家庭合理负担的投入机制，但实际上政府和社会举办者对幼儿教育的投入一直不足，家长收费成为幼儿园筹措资金的重要渠道，幼儿教育就逐渐成为以家长为主体和主导力量的“买方市场”，造成了优质的学前教育资源必然伴随着天价学费，更多的家庭不得不选择价格低、质量差的幼儿园。在《关于当前发展学前教育的若干意见》中明确提出了学前教育的公益性，但依然没有明确、系统地规定政府需要承担的责任，这使得在实践中无法将理念加以贯彻，从而保障学前教育的发展。

（三）未能根据国际发展水平对现有法规进行适时调整

现行的《幼儿园管理条例》于1989年实行，其中的很多规定非常落后，不过《幼儿园工作规程》于2016年做出了修改，包括幼儿园的安全、卫生保健、工作人员的资格认定等问题。但在幼儿园的招生对象、规模和收费上，国际学前教育的先进经验还是有很多值得借鉴的地方。首先，就幼儿园的招生对象来看，我国规定的幼儿园适龄幼儿一般为3～6周岁，而近几年对0～3岁儿童的教育越来越重视，比如美国幼儿园一般招收1-5岁儿童，法国规定可以在特殊情形下招收2岁儿童。我国在《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》中，也规定了“重视0至3岁婴幼儿教育”，但教育理论并没有转化为教育方法在实践中适用。其次，就幼儿园的招生规模来看，美国的招生方式遵循的是“编班多样，降低人数”的方式，编班要考虑到幼儿的年龄、性别、家庭文化背景等，尽可能做到均衡化和多样化。人数小班在10人以下，中班在13人以下，大班在15人以下[3]。人数少和个性化的编班能够更有利于管理和发掘儿童的潜能，促进幼儿和教师的交流，我国从探索符合中国国情的科学编班模式来看，还需要长时间的研究和探索。最后从幼儿园收费方式看，相对于很多国家实行的区别化、个别化的收费政策，我国实行的是一刀切收费政策，严格按照上级主管部门制定的收费项目、收费标准和收费方法，同一级别的幼儿园收费标准基本相同，同一年龄班的幼儿园收费数额完全相同，收费缺乏弹性，反而会出现幼儿园为了运营进行乱收费的不良后果。

三、学前教育立法的建议

（一）立法确立学前教育的基本原则

1.政府主导原则

学前教育的发展，必须以政府行为为主导，加强政府各部门间的统筹协调。一方面，政府要尽快转变观念，突破因发展观局限陷入的困境，重视学前教育事业的建设，重视自身应当承担的责任，包括对学前教育的规划、管理、投资的重任，确定政府是学前教育公平和社会正义的“第一责任人”，推进教育公平、凸显教育公益性是政府的基本职责和核心的教育职能；另一方面，政府还需要开放部门资源，鼓励社会组织和公民参与学前教育公共服务体系，提供多种参与机会，让社会组织和公民在学前教育服务体系中找准能够发挥作用的位置，提供高效服务，利用全社会的力量发展学前教育。

2.教育公平原则

学前教育要保证教育公平的原则，也就是要促进城乡之间、区域之间学前教育的均衡发展，要依靠政府履行职责以保证资源的合理配置，而不能依靠市场遵循的私人利益驱动下平等交换的机制。教育公平的关键是机会平等，基本要求是为了保障公民依法享有受教育权的权利，重点是促进城乡均衡发展和扶持困难群体，根本措施是合理配置教育资源，向农村地区、边远贫困地区和民族地区倾斜，加快缩小学前教育差距[4]。教育公平不仅要拓展教育公平的广度，更要注重拓展教育公平的深度，也就是教育目的要从追求单纯的教育机会公平，向有质量的教育公平转化，关注点从受教育机会转向教育的过程和结果。十九大代表何杏仁说：“从教育公平来说，一方面，要确保弱势群体公平接受教育的机会，决不让一名学生因贫辍学，加强对弱势群体的教育关爱；另一方面，要全面实施因材施教，为不同学生提供个性化教育，促进每名学生个性化成长，这是最高要求的公平。”[5]

（二）立法建立完善的学前教育体制机制

学前儿童受教育权法律保障必须以政府有关工作部门的具体职责为其基本立足点，不能让学前教育的性质和基本原则只是空泛的法律文字规定，而是需要政府加强对学前教育的统筹协调，建立分工协调机制、投入体制、办园机制、教师队伍建设等全面的保障机制。

1.建立政府分工协调机制，确定相关部门职责

学前教育的可持续发展需要明确并强化中央和地方各级政府发展学前教育事业、提供学前教育公共服务的主导责任。明确规定以教育部门主管，财政、人事、卫生、民政和公安等相关部门分工负责的工作机制，形成推动学前教育发展的合力。除了重视各部门承担的专门的责任，更要重视各部门间的统筹协调，充分发挥部门间的合力，共同承担对学前教育的管理和工作职责。比如各地实行的幼儿园准入制度，全国各地教育部门、卫生部门、建设部门等可以根据国家基本标准和当地具体情况，制定各种类型幼儿园的办园标准，实行分类管理、分类指导的管理模式，通过各部门间的有力配合，使学前教育的管理日益规范。

2.确立以政府为主的财政投入体制，合理配置教育资源

以政府为主的财政投入体制是学前教育公益性性质的必然要求。首先，明确规定将学前教育经费纳入中央和地方各级政府的财政预算之中，加大政府投入，降低家长的分担比例。明确规定中央要重点支持农村地区、中西部学前教育不发达地区、少数民族地区等。其次，明确规定逐步加大各级政府教育财政投入中学前教育经费的比例，要充分认识加大财政教育投入的重要性和紧迫性。再次，明确规定社会参与和家庭分担的机制，通过制定以奖代补政策、税收优惠政策、租金减免政策等，引导并支持民办园提供面向大众、收费合理，并具有一定质量的普惠性服务。最后，明确建立弱势群体资金资助制度，资助家庭经济困难儿童、残疾儿童和孤儿接受普惠性学前教育，扶持特殊儿童教育学校学前教育建设，加强对特殊儿童学前教育与康复训练的研究，多方面保障弱势群体的学前教育发展，保障学前教育公平的足够广度。

3.确立公办为主的办园体制，保障教育公平

明确规定公办为主，公办、民办共同发展的办园体制。首先，大力發展公办幼儿园是政府在发展学前教育中所承担的保障公平责任的重要体现，可以通过新建、改建和扩建幼儿园等方式建立面向整个社会的高质量幼儿园。其次，积极扶持民办幼儿园，广泛动用社会多方面力量共同投入举办幼儿园，通过保证合理用地、减免税收等方式，支持社会力量办园。最后，重点建设农村幼儿园，注意适合城乡的不同的办园体制，优先建设农村幼儿园，达成乡镇和大村能够独立建园，小村设立分园或联合办园的目标，努力缩小城乡儿童在接受学前教育机会和学前教育质量方面的差距。

4.明确幼儿教师身份和地位、加强教师队伍建设

学前教育教师队伍的建设，一方面，要法律明确规定幼儿教师的身份和地位，幼儿教师的合法权益要有法律的明文保障，包括幼儿教师的政治待遇、经济待遇、奖惩待遇等。明确规定民办幼儿教师享有与公办幼儿教师同等待遇，在农村基层和艰苦偏远地区工作的幼儿教师，在绩效工资核定与发放中实行倾斜政策。另一方面，建立健全的幼儿教师准入制度、考核制度，加强幼儿教师队伍建设，保证教师队伍质量。在师资培养中提升专科教育，加强本科教育，整体提升幼儿教师素质。但是，频发的幼儿教师虐待儿童的事件除了反映出监管部门监管不到位外，还看出幼儿教师严重缺乏法治教育，没有意识到虐待儿童的行为会造成刑事后果，最终放纵自身行为。所以，幼儿教师队伍的建设在保障其身份地位和合法权益外，还应该加强监管和法制教育，让幼儿教师意识到自己的行为应该承担怎样的责任。

参考文献：

[1]庞丽娟，韩小雨.中国学前教育立法：思考与进程[J].北京师范大学学报（社会科学版），2010（5）：14-20.

[2]冯晓霞，周 兢.构筑国家财富——联合国教科文组织首届世界幼儿保育和教育大会简介[J].学前教育研究，2011（1）：20-28.

[3]李生兰，等.学前教育法规政策的理解与运用[M].南京：南京师范大学出版社，2012：25.

[4]尹亚姝.公平与均衡：学前教育立法的价值选择[J].高等函授学报（哲学社会科学版），2011（6）：82-84.

[5]十九大代表.办公平而有质量的教育[EB/OL].http：//news.youth.cn/jy/201710/t20171023_10905411.htm，2017-10-13.

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