民族自治地方转移支付制度的完善

〔摘 要〕由于历史、地理、制度等原因，相对于一般地方，民族自治地方承担了很多特殊事权。根据事权与财力相匹配原则，应当根据民族自治地方不同的事权，提供不同的资金支持。内部事权的资金来源主要包括扩大民族自治地方相应的财权与财力、一般性转移支付、民族地区转移支付；外溢性事权的资金来源包括政策性转移支付、专项转移支付；代理性事权的资金来源主要依靠专项转移支付。

〔关键词〕内部事权；代理性事权；外溢性事权

中图分类号：F812.4

文献标识码：A

文章编号：1008-4096(2008)03-0078-05

由于历史、地理、制度等原因，民族自治地方承担了很多特殊事权。根据事权与财力相匹配原则，应当根据民族自治地方不同的事权性质匹配相应的转移支付(为说明问题，本文的实例采用新疆自治区的相关数据)。

一、基本思路：按照事权与财力相匹配的原则，调整转移支付

民族自治地方承担的事权主要分为三类：第一类是民族自治地方本应承担的事权，如维持政府正常运转、城市维护和建设、公共服务等，这类事权基本上是惠顾辖区内居民的，按照公共产品的理论，外溢性不强，可以称为“内部事权”。第二类是外溢性事权，如基础教育、扶贫、沙漠治理等，这类事权的外溢性比较强，但惠及辖区周边居民，需要中央政府按照外溢性程度承担相应份额的支出责任。第三类是代理性事权，即民族自治地方代理的本应由中央政府承担的事权，如边境安全、生态保护等。

相对于一般地方，民族自治地方承担了很多额外事权，但并未获得与相应事权匹配的财力。因此，为了促使民族自治地方事权与财力相匹配，中央政府应当根据民族自治地方不同的事权，提供不同的资金支持(具体见图1 )。转移支付体系中给予民族自治地方政府内部事权支持的主要转移支付项目是“一般性转移支付”和“民族地区转移支付”；外溢性事权主要依靠“农村税费改革转移支付”、“工资性转移支付”等政策性转移支付和具有调控功能的专项转移支付的支持。图1 民族自治地方事权的资金来源

图1中，给予民族自治地方政府内部事权支持的主要转移支付项目是“一般性转移支付”和“民族地区转移支付”，外溢性事权则主要依靠“农村税费改革转移支付”、“工资性转移支付”等政策性转移支付和具有调控功能的专项转移支付的支持。民族自治地方政府代理性事权主要存在两个问题：显性代理事权的中央专项转移支付力度不足问题和隐性代理事权的中央部门未认可问题。因此，对于显性代理事权，需要中央进一步加大专项转移支付力度。对于隐性代理事权，首先要得到中央的认可，或者得到明确的委托，才能通过追加预算的形势下达专项补助。在未获得认可之前，民族自治地方政府只能自己承担因此导致的财政压力。

按照事权与财力相匹配的原则，中央应当通过转移支付赋予民族自治地方相应财力。

对于显性代理中央事权，其成本在理论上应该是由中央政府给予补助。目前的问题是，中央补助不足，而且中央的补助还往往要求地方配套，这种硬性的地方配套政策对于经济贫困的地区难以实施，这些地方属于典型的“吃饭财政”，根本不具备配套的能力，有些地方因此而丧失了国家财政的投入和支持。一些项目在立项和申报过程中，尽管中央补助到位了，但是由于拿不出配套资金，存在资金缺口，项目发挥不了作用。对于该类事权，中央应加大专项转移支付的力度，对于经济条件不同地区，采取不同的资金配套政策，增加配套政策的弹性，减轻贫困落后地区资金配套的压力。

对于隐性代理中央事权，首要的问题是应该由中央政府认可，其成本由中央政府根据地方实际支出进行评估，酌情给予全额或差额补助，具体实施可参考显性代理性事权。

对于外溢性事权，中央政府应当客观衡量、评价外溢性程度，并根据外溢性程度采取资金不封顶的配套转移支付，配套率取决于外溢比率，即地方政府行为的外溢程度，承担必要的费用。对于正的外溢性，如环境保护，劳务输出地的基础教育、职业教育，可用外溢收益的一定比例，或是用提供外溢性项目成本的一定比率来确定转移支付；对于负的外溢性，如减少水源的污染，减少沙尘暴源头的生态损害等，则可考虑用辖区收益损失的一定比率确定转移支付。总之，对于外溢性事权，可以根据不同情况，或者采取专项转移支付，或者采取均等化转移支付的办法解决。具体的计算办法，可以针对不同的事项进行具体分析。

通过对民族自治地方政府事权性质的分析和评价，寻求中央对民族自治地方相应的转移支付支持。图2 是对民族自治地方政府事权通过中央转移支付体系解决的简单构想。

二、具体措施：按照事权性质匹配相应的转移支付

图1 民族自治地方事权的资金来源

(一)完善一般性转移支付制度，加大均等化转移支付力度

1.以民族自治地方实际情况为依据，调整一般性转移支付

现行一般性转移支付框架是针对全国普遍的、平均的人口、面积等方面的现实情况，按照较为客观的因素法进行的，没有将民族自治地方的特殊情况考虑在内，因此，需要进一步调整和优化。

(1)标准收入的核定问题

由于民族自治地方经济基础薄弱、产业结构不合理，并且执行西部开发的税收优惠措施，客观上造成民族自治地方的税负水平低于全国平均水准。但一般性转移支付中的标准收入是按照全国平均税负计算的，结果高估了民族自治地方的标准收入能力。

因此，可以考虑民族自治地方整个区域的税收优惠性质，按照西部地区的平均税负或者直接按照民族自治地方的实际税负计算标准收入。

(2)考虑民族自治地方的民族因素，适当提高相关财政供养人员系数

正确处理各民族之间的相互关系，是实现各民族平等、团结与共同富裕、共同繁荣的关键。民族问题既是一个政治问题，又是一个社会问题。经济基础决定上层建筑，依据这一基本原理，民族平等必须构筑在经济平等的基础上，否则就不可能实现真正的民族平等。因此，在建立民族自治地区转移支付制度时，必须充分考虑民族复杂程度因素。如少数民族多需要配备少数民族干部，双语教育需要增配少数民族语言老师，针对民族分裂势力的活动需要强化民族团结的力量等。因此，可以考虑少数民族的因素，适当提高相关财政供养人员系数，对少数民族人口较多的聚居地区在财力上给予必要倾斜，以促进民族地区各项事业的发展。

体现民族复杂程度主要有两个方面的内容：其一，少数民族人口总数：其二，少数民族人口占总人口的比重。这两个方面的内容都应加以考虑，单考虑相对比重而不考虑绝对规模或者单考虑绝对规模而不考虑相对比重都是有失公平的。

(3)考虑国土面积因素

地域面积直接影响人口密度、行政区域设置、公共服务设施受益系数和单位投入产出效率。一般地，地域面积越广、人口密度越低、行政区域设置数量越多、公共设施受益系数越小、单位投入产出水平越低，进而加大维持国家机关正常运转费用，拉高公共服务设施成本，降低单位投入产出效率。因此，地域因素是建立民族自治地区转移支付制度必须加以考虑的一个重要因素之一。

(4)考虑边境县因素，按实际人数计算标准财政供养人员

绝大多数边境县分布在少数民族地区。地处我国沿边开放的前沿。以新疆为例，新疆有多大32个边境县，边境线长达5 600公里，与8个国家接壤，使得边境县在很大程度上了国内安全保卫工作，属于代理性事权。一方面，由于新疆历史、地理、文化、宗教的特殊性，与国内外敌对势力作斗争，保卫国内安全稳定是一项长期复杂的工作。另一方面，由于历史的原因，这些边境县经济开发较为缓慢，有的地区经济发展甚至处于停滞状态，基础设施欠账较多，大多数连政府基本的运转都无法保证。因此，从支持稳定工作的普遍需要来看，有必要保证边境县政府的基本运转。针对这种在边疆具有普遍性，而在全国具有特殊性的情况，建议中央在测算标准财政供养人口的时候，边境县的标准财政供养人员数按实际数计算。

2.考虑民族结构分布的特殊因素，加大“民族地区转移支付”项目中的分配份额

一般而言，民族自治地方是多民族聚居的地区。以新疆为例，其在古代历史上，曾有许多部族、民族在新疆聚居。至19世纪末，新疆已有维吾尔、汉、哈萨克、蒙古、回、科尔克孜、满、锡伯、塔吉克、达斡尔、乌孜别克、塔塔尔、俄罗斯等13个主要民族的多民族聚居的分布格局。维吾尔族是新疆维吾尔自治区的主体民族，人口882.35万人(2003年)，占新疆总人口的45.62%。从实际情况看，少数民族的贫困是新疆“解贫脱困”的核心任务。近年来，“三股势力”利用当地少数民族相对贫困和文化教育水准的落后，大肆蛊惑人心，频繁制造动乱和破坏事件。可见，加快解决新疆少数民族的“解贫脱困”问题是增进当地社会福利，稳定社会的基础工作。而扶贫工作属于新疆政府的“内部事权”，在新疆财政能力有限的情况下，可考虑通过财政均衡转载支付由中央资助地方政府履行这些“内部事权”的财力缺口部分。中央目前的“民族地区转移支付”在全国范围内看，属于“财力性转移支付”，但在民族地区而言，则属于均衡性转移支付。因此，近期的措施是：中央一方面可考虑增加“民族地区转移支付”的总规模；另一方面，则根据边疆少数民族比之于其他少数民族地区的特殊性(如人数多，相对集中聚居，宗教复杂，贫困程度高等)适当倾斜支持边疆地区。从远期看，则应当在总结“民族地区转移支付”多年实践经验的基础上，在充分明晰“少数民族”财力性补助幅度的条件下，可以再考虑逐步将“少数民族因素”并入一般性转移支付的公式计算中。

3.进一步加大对民族自治地方的艰苦地区津贴转移支付

国务院办公厅发文从2001年1月1日起，要求提高国家机关事业单位工作人员的工资，同时将增加机关、事业单位离退休人员的离退休费，并对列入艰苦边远地区的机关、事业单位的在职人员和离退休人员给予津贴补助。当年，财政部给全国13个省634个县的职工实行“艰苦和边远地区津贴”。根据艰苦程度，就是生活的条件，生存的条件，把艰苦和边远地区分成四类，分别给予补贴。

但是，由于处于转轨经济的过程中，国家在工资管理上的宏观调控体系还不健全，调控手段单一，结果使国家对艰苦边远地区的宏观调控则显得力不从心。比如，在对艰苦边远地区的概念及范围的界定上，还缺乏合理的评定标准和评价机制，因此，缺乏一定的科学性、合理性和可行性，从而给实施该制度带来一定的难度。比如，在新疆西北边陲的温泉县、裕民县等边境县，都存在艰苦边远地区津贴难落实的问题。在温泉县，经济状况相对落后的情况下，一些应该享受的津贴补贴如艰苦边远地区保健津贴、公务员医疗补助、蔬菜食品补助都未予享受。2004年1月，中央及自治区将温泉县重新确定为四类地区，但艰苦边远地区津贴仍然执行的是三类地区的标准，由三类地区划为四类地区时，津贴系数应为62%，但由于地区财力匮乏，只发放了50%，还有12%的津贴补助未予兑现。

艰苦边远地区津贴制度的未能落实，导致很多问题：一方面，人才外流十分严重。人才外流是长期困扰艰苦边远地区的一大难题，艰苦边远地区大都制定了一些稳定人才的措施，但从实际效果看，人才外流仍然难以遏制。改革开放以来，新疆已经流失各类人才20多万，总体上是流出大于流入。另一方面，经济发展后劲不足。大部分艰苦边远地区都有着丰富的资源，要把资源优势迅速变为经济优势，人才资源的保护和利用是至关重要的。缺乏人才，经济发展将失去后劲，资源优势很难变为经济优势。因此，艰苦边远地区津贴制度的建立和落实，不仅能从宏观上调控地区间的工资差别和水平，也是促使我国国民经济合理布局和人才资源合理配置，推动边疆少数民族地区经济迅速、有序发展的重要保证。

国务院总理温家宝在2006年3月5日的十届全国人大四次会议上作的政府工作报告时，提出要“完善艰苦边远地区津贴制度”。根据这一指示，“十一五”期间，我们不仅要加大对艰苦边远地区的经济、科技、教育的投入力度，还必须从工资政策上给予一定的优惠并予以落实。艰苦边远地区与内地和沿海地区无论在自然环境、地理位置、物价水平及经济发展程度等方面都有着很大差别。由于艰苦边远地区的劳动者在实现等量劳动过程中，要克服高寒、缺氧、交通不便等诸多困难，因此，在实现等量劳动的过程中，艰苦边远地区的劳动者所付出的劳动量要大于内地和沿海发达地区，理应获得较高报酬。同时，应当建立科学的地区评价制度。地区评价制度的建立，是建立艰苦边远地区津贴制度的基础。在社会主义市场经济条件下，地区间的差别往往是个变量。在国民经济发展到一定时期，对地区间的差别进行科学的评价是十分必要的。此外，地区的评价不仅仅要考虑地域、海拔、气候等自然要素，还必须按照市场经济规律，考虑该地区在未来国家经济和社会发展战略上的潜在的资源优势和地域优势。

(二)整合中央对地方财力性转移支付制度，逐步加大民族自治地方财力性转移支付力度

1.整合中央对地方财力性转移支付制度

目前中国的财力性转移支付主要包括一般性转移支付、民族地区转移支付、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付、县乡财政奖补转移支付、其他财力性转移支付等。

财力性转移支付中，除一般性转移支付，其他转移支付是短期的，是应付突发问题的工具，从理论上说，应纳入专项转移支付的类别。设立这些转移支付的重要原因是为了实施中央政府特定的改革目标。如 “调整工资转移支付”、“农村税费改革转移支付”实质上是为了行政事业单位工资改革和取消农业税“买单”的。

因此，随着对转移支付认识的不断加深，按照不同的目标，通过制度创新和整合，对已有的转移支付类型进行必要的清理、合并和归类。这种整合在转移支付资金规模等同的条件下，有助于提高地方的财政能力，以应付各地不同的现实需要。财力性转移支付中除一般性转移支付外，“财力性转移支付”的提法并不准确。因为所有的转移支付，包括税收返还和专项补助，转移的都是财力，不存在非财力的转移，不能把其他转移支付排除在财力性转移支付之外。因此，用“财力性”标志划分转移支付形式是不科学的。参考安体富《中国转移支付制度：现状 问题 改革建议》一文。其他各种转移支付都是政府政策调整带来的，属于普遍的、正常的、固定的和不断增长的支出，就其性质来说，应当并入一般性转移支付中。同时，将清理出的专项转移支付资金和逐步减少的税收返还与原体制补助资金都用于一般转移支付支出。今后除了重大地区性公共品的供给和民生问题的专项转移支付外，所有中央政府对地方政府的财政转移支付都应列入一般性转移支付，按因素法计算确定，通过财政转移支付预算进行。同时针对目前均等化转移支付仍然相对过小的状况，应当继续加大一般性转移支付规模，可以将财政收入增量专门用于均等化转移支付，提高一般性转移支付比例，使其成为转移支付的主要形式。扩大地方政府对转移支付资金的支配空间，使地方政府拥有充足、灵活的财力实现其事权，最终，达到各级政府间财力的纵向平衡。

2.重点投向民族地区，同时加大投入力度

中央财力性转移支付调整的重点是主要增加用于弥补财政实力薄弱地区(主要是中西部地区)的财力缺口，均衡地区间财力差距，具有较强的均等化效果。

目前，我国中央对地方的财政转移支付体系中，财力性转移支付所占份额还不到转移支付总量的1/3。占据第一位的是“不具备均衡地区差距功能”的税收返还，其次是体现国家委托事权和政策调控功能的专项转移支付。这是造成财力性转移支付总规模不能迅速增长的制度原因。为此，要不断深化中央政府的财政转移支付体系改革，适度调整税收返还政策和缩减专项转移支付。这样，就能够为中央财政均衡地区差距，照顾落后边远地区提供了制度条件。

表2给出了1995-2004年中央对新疆财力性转移支付的规模。自1995年以来，中央对新疆财力性转移支付占财力性转移支付总额的比重，总体趋势是下降的。在转移支付制度建立的初期，该比重有所增加，1996年最高，达12.07%，随后逐年下降，到2004年仅为4.81%。与此同时，中央的财力性转移支付总额却是快速增长的。从1995年的291亿元，增加到2004年的2 934亿元，年均增长1倍。可见，在财力性转移支付不断增大的同时，新疆所占的份额却在相对减少。

新疆作为全国少数相对落后地区，财政能力低下，许多公共服务难以达到全国标准。新疆行政事业人员工资欠发情况较为严重；政府行政运转的正常经费得不到有效保障，办公条件很差；社会保障覆盖率低于全国水准；教育经费虽然人均费用高但因成本更加高而严重短缺；广播电视等文化基础设施陈旧落后，市场化程度低；道路交通等基础设施建设急待改善且维护费用不能有效保障；生态环境脆弱且财政无力投入等。以新疆的落后情况和特殊性的功能定位，无论是从实现全国范围内的公共服务均等化的目的，还是弥补财政能力缺口，增强新疆财政能力的角度看，中央都应该加大对新疆的财力性转移支付力度。但统计结果却表明，新疆在总体上呈现出下降的态势，说明在中央的财力性转移支付的因素设计和计量上需要进一步改进，以符合新疆的现实情况，有效增强中央对新疆的财力性转移支付力度。因此，中央财力性转移支付重点有必要向包括新疆在内的“老、少、边、穷”地区倾斜，不断提高其在中央财力性转移支付中的比重。

3.逐步缩小直至取消激励地方政府追求经济总量的税收返还和原体制补助，完善转移支付制度

1994年在启动分税制改革时，为调动积极性和减少阻力，中央以1993年地方政府财政收入规模为基数，以税收返还和原体制补助的形式把中央财政收入返还一定数额给地方政府。如果把税收返还和原体制补助计入全部转移支付，2005年税收返还和原体制补助的比重为36.08%，超过专项转移支付的30.73%和财力性转移支付的33.19%。税收返还和原体制补助的过高比例直接扩大了地方政府间财力上的差距，加剧了区域间经济发展差距和公共服务差距。为此，应当尽快制订时间表，统筹协调和安排，逐步降低税收返还和原体制补助的比例，直至最后取消。(1)税收返还作为一种过渡性措施，应当采用温和、渐进方式改革。可从某一年度起，从税收返还额中按一定比例逐步纳入一般转移支付中，直至最后取消税收返还，从而改变转移支付量与财政能力正相关的现状，而且也避免了税收在中央和地方间先上交后返还的流动，减少无谓的成本和效率损失。(2)可将用于原体制补助资金补充到一般性转移支付中，原体制上解可以考虑部分取消。通过这样的结构调整，可以大大增加一般性转移支付的比例，使整个转移支付制度适合基本公共服务均等化的要求。

(三)科学测算专项转移支付规模，规范专项转移支付管理

健全中央与民族自治地方转移支付体系首先要明确中央和民族自治地方的政府间事权划分。一般来说，地方政府代理中央政府事权而发生的运行费用需要通过中央政府的专项转移支付来弥补，而不是通过财力性转移支付解决。

1.将民族自治地方的特殊支出因素进行归类分析，测算代理中央事权的实际发生费用，寻求专项转移支付的资助

目前民族自治地方政府承担了很多代理性事权，承担了很多中央政府事务。因此，近期的主要工作是将这些代理性事权剥离出来，进行充分的论证和科学的测算，并且积极与中央政府部门进行沟通和讨论，政府通过中央政府的专项转移支付解决代理性事权定额运营费用。这种做法不但可以为逐步理清中央与地方政府职能创造条件，而且能够大大缓解民族自治地方财政的支出压力，提高其对内部事权的保障能力。

2.规范专项转移支付管理

由于专项转移支付项目繁杂而分散，在管理上面临许多矛盾和问题，如预算审批权过于分散，专项转移支付项目不切实际等。地方政府及其“驻京办”“跑部钱进”的现象都与此直接相关。目前专项转移支付资金存在的主要问题包括：(1)项目设置交叉重复，资金投向较为分散。据不完全统计，2005年中央财政补助辽宁、陕西、内蒙古、湖南、贵州5省(区)的190项专项转移支付中，有53项存在交叉重复的问题，涉及资金56.66亿元；按项目分配的有92项，涉及资金299.22亿元，具体分配到30818个项目单位。其中10万元以下的项目9415个，平均每个项目仅3.4万元。《关于2006年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》(2)部分项目计划与实际需要脱节。2005年，中央对5省(区)的专项转移支付中，36.3%直接分配到具体项目。尽管这些项目是经过逐级申报和层层审核确定的，但部分项目仍存在计划与实际脱节的问题。如内蒙古自治区准格尔旗等4旗(区)在2000年9月前已经完全禁牧，但2003至2005年中央财政仍安排8677万元转移支付资金用于4旗(区)退牧还草围栏建设。(3)部分资金未在当年拨付使用。截至2005年底，5省(区)本级尚有95.28亿元专项转移支付资金未能下拨，占中央拨付资金总额的11.6%；抽查的25个地(盟、市)和37个县(市、旗)滞留资金比例分别达11.2%和30.2%。这种状况直接影响资金的有效使用。http：//.cn/20050814/3/2005814A00141003.htm。

因此，规范专项转移支付管理是优化转移支付的重要环节。首先，要科学界定专项转移的标准，即要明确具备什么样的条件才能列入专项转移支付。列入专项转移支付的项目应是具有外溢性、突发性、特殊性、非固定性等特征的项目，如跨地区的大江大河治理，突发性的自然灾害和疫情的救治，中央委托地方项目等。义务教育、公共卫生、社会保障和一般性的扶贫支出都不应列入专项转移支付的范畴。其次，列入专项转移的项目要经过科学论证和一定的审批程序。第三，加强对专项转移支付项目的监督检查和绩效评估，防止被截留、挪用，提高其使用效果。

3.加大民族自治地方专项转移支付规模

现在的专项补助份额较小，并且没有形成专门的制度以保障补助的执行。从2006年的数据来看，尚不足全国转移支付总额的10%，也远远低于发达国家的水平。

从美国联邦政府对于地方政府的财政转移比例来看，在20世纪80年代中期，其全部补助中规定了具体用途的补助金约占联邦补助金的80%。可见，联邦政府注重补助所达到的政策性目的，力图运用转移支付来提高地方政府提供某一项或某几项公共物品的能力。特别是州政府必须按照联邦设置的标准(如用于基础设施建设、特种补贴等等)对资金进行使用，否则将会失去联邦补助资金。

我国的专项补助份额不仅较小，而且由于缺乏统一的标准和尺度，分配的方法不是按照科学的程序和公式加以计算，往往使得专项资金的使用不尽合理，造成了资金使用效率的低下。根据项目的收益范围和利益外溢情况，专项转移支付可采取配套补助和非配套补助两种形式，对民族地方应尽量多采取非配套补助形式。但不论采用哪种形式，都应该将资金分配和配套措施制度化、规范化，否则范围过窄，会导致效率降低。

针对民族地区公共服务水平落后的状况，国家应在资金上给予大力扶持。根据各项基础设施在民族经济发展中的重要性、规模大小、影响范围等因素，科学确定中央专项转移支付比例。民族地区只有建立起一两个大型的产业链，才能启动自身的造血功能，在正常的血液循环过程中，民族地区的抵抗力就会增强，从而放弃等、靠、要的思想。民族地区造血功能的修复必须靠政府通过特殊的转移支付政策，将原来增量分配方式逐渐过渡为存量分配方式，降低税收返还的比例，从根本上加大对民族地区的转移支付力度。该政策在实行中必须遵守“长期性”、“渐进性”的原则，并且要分步骤、分阶段地加以调整实施。比如，国家今年对西北民族地区实施的免费义务教育转移支付政策就是个良好的开端，为民族地区的后继开发打下了基础。像这种转移支付制度还应扩大范围，面向民族地区基础设施建设、民族生态环境保护工程建设、农牧业科技产业化建设等方面。

此外，建议设立民族地区教育和卫生专项补助，支持民族地区教育、卫生事业的发展。对民族地区的基础设施建设继续加大投资力度，向下延伸到县、乡，使少数民族群众可以享受到经济发展的成果。

参考文献：

[1] 李学军，刘尚希.地方政府财政能力研究：以新疆维吾尔自治区为例[M].北京：中国财政经济出版社，2007.

[2] 李萍.中国政府间财政关系图解[M].北京：中国财政经济出版社，2006.

[3] 安体富.中国转移支付制度：现状 问题 改革建议[J].财政研究，2007，(1).

[4] http：//.cn/20050814/3/20058-14A00141003.htm.

(责任编辑：杨 放)

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