国家航运战略建立和政策支持

0 引 言

我国改革开放三十余年来，不论是海运、海事、港口，还是内河运输，都发生了翻天覆地的变化。货物吞吐量连续数年达到世界第一，集装箱吞吐量超亿箱位列全球第一，港口吞吐量2012年超过100亿t；海运船队从十年前的万t发展到2.1亿t，增长迅速；我国港口装卸效率也是全球第一；洋山深水港区筑港技术和长江口深水航道工程技术水平都位居世界前列。

我国远洋运输产业具有以下特点：

（1）我国进出口贸易量的93%通过海上运输完成。早在20世纪80年代初，原交通部就提出“有水大家走”的政策指导，使海运业成为我国开放最早的行业。

（2）我国是全球铁矿石进口量最多的国家，其中99%的运输由海运完成，但我国干散货船承运的铁矿石仅占10%左右。

（3）我国是集装箱运输量全球第一的国家，但集装箱海运市场份额为马士基占15%、地中海航运占13.5%、达飞占8.5%，排名第四的中远与中海加起来仅占不足15%。

（4）我国2012年进口原油万t，原油对外依存度为56.4%，近95%的原油运输是通过海运完成的。

综上所述，如果没有海运、没有港口、没有航道，我国30年改革开放是难以取得巨大成就的。如果把临港产业、造船业以及内河经济产业、航运金融业等加进来，航运业在国民经济中的地位将更高。所以说，海运是我国的国家级战略产业。

虽然海运对国民经济的贡献非常大，但是社会、政府、媒体等对远洋运输的认知度很低。如果海运产业保障不力，将会严重影响经济和生活正常运行。

然而，航运市场存在明显的周期性波动特点。从20世纪末亚洲金融危机到2008年美国金融危机，紧接着2010年欧债危机爆发，直接影响了世界经贸市场，使航运市场波动不断。近十余年航运市场波动呈现以下特征：

（1）金融危机直接导致航运波动，但存在时间差，一般为半年到一年的延迟；

（2）由金融危机引发的航运波动各次之间时间间隔越来越短；

（3）全球金融危机带来的航运低谷时期越来越长；

（4）各国政府，包括新兴发展中国家政府，对航运低谷时间之长没有充分思想准备。

我国作为航运大国而不是航运强国，在航运业政策环境上与发达国家相比还存在明显差距，使我国航运企业在国际竞争中处于明显不利的地位。主要有以下六个方面不平等：政府扶持政策、货载保护政策、远洋运输税收和海员个税制、船舶互租税制、海运补贴和金融产品、产业链安全。

航运业作为重要的战略性服务行业，作为海洋经济的主要载体之一，对国家政治、经济、军事、外交等都具有不可低估的作用。纵观近代世界经济发展史和海运史，海运强国无一不将航运业作为国家海洋战略的重要组成部分。因此，通过顶层设计，制定一系列优惠措施扶持我国海运业发展，乃是当务之急。

当钢铁、汽车、船舶、石化、电子信息等十大行业的振兴计划纷纷出台之后，面对国际航运竞争形势，国家也应及时采取相关扶持政策，更重要的是，应从战略高度营造有利于我国航运业长远发展的政策环境，具体来说有以下六大方面。

1 减 税

（1）在航运企业“营改增”税制改革基础上，用国际通用吨税制替代目前的营业税加所得税制，这样可以减轻我国航运企业3/4的税负。

（2）租入船舶与租出船舶采取相同的免税制度。为鼓励租船，大多数航运国家对远洋运输船舶的租金收入不征税；我国在2008年之前也实行此政策，但新的企业所得税法和营业税暂行条例实施后，这一政策不再实施。目前，我国已与世界90多个国家和地区签订避免双重征税的相关协议，而在实际执行过程中，我国航运企业租用境外远洋运输船舶需要代外方缴纳所得税和营业税。这种做法极大地增加了我国航运企业的额外成本，削弱了我国航运企业的国际竞争力。

（3）有效降低进口船舶27%的海关税，这是鼓励船舶所有人将方便旗改为五星旗的关键。应推行洋山港区及天津港保税船舶登记制度，鼓励中资方便旗船舶回归，加快制定和公布操作指南及流程。

（4）营业税改增值税后，在政府对航运企业实施减税制度的过程中，发现抵扣及国际业务中税率仍过高的问题，航运企业未得到“营改增”的实际好处。

（5）我国对远洋船员征收个人调节税，大大降低了我国船员的实际收入，导致大量高级船员流失。远洋船员是航运业的核心和基础，不仅是国际航运市场的战略性资源，也是公认的高风险和高强度工作，免征海员的个人所得税已成为国际惯例。若我国免征海员个调税，涉及范围小、数额低，不会给国家财政收入和社会造成不良影响，且能大大提高海员的社会地位，有利于我国海员队伍的建设和发展。

2 拆、造船补贴

2.1 拆船补贴

国家鼓励拆船本质上是控制供给，如同工业线上淘汰落后的产能，是改善航运市场供需关系的手段，也是绿色减排的需要。通过给予拆船补贴，鼓励船舶所有人拆解老龄船或超龄船，能在一定程度上减小运力存差。但是由于航运业居于全球性竞争市场，供给是由全球运力大小决定的，因此单靠一国控制运力起不了很大作用，还应充分依靠市场竞争机制，将“市场之手”与“政府之手”相结合。

借助拆船补贴，航运企业可以提升公司短期收益，加快超老龄船舶的拆解进度。同时，运力下降、运价上升，能在一定程度上缓解航运企业的短期业绩压力。

2.2 造船补贴

按照国际节能减排要求给予新造船一定的补贴，来提高船舶能源利用率和减排水平，在当今显得格外重要。2013年1月1日，船舶能效设计指数（EEDI）正式实施。此外，IMO一直在寻求船舶温室气体减排措施，海洋环境保护委员会（MEPC）按照“新造船CO2排放指数”以及市场机制，要求海上船舶到2020年CO2排放水平比1990年下降20%。我国已作出减排承诺，必须采取造船补贴措施，鼓励船舶所有人加速淘汰能耗高、CO2排放量大、碳税支出大、不符合IMO要求、经济效益差的超龄船，建造符合EEDI要求的新船。

当今正值油价高企时期，通过造船补贴鼓励新造船降低油耗，有利于航运企业降低船舶运营成本，在航运低迷情况下不失为一种好办法。以马士基为例，在其陷入集装箱运力远大于运量的困境之际，政府支持其建造了5艘世上最大的集装箱船（1.8万TEU），于2013年相继投入运营。该船燃油消耗量仅为现役亚欧航行集装箱船的1/3，且大大降低了船舶CO2排放量。截至2013年上半年，公司闲置船舶28艘，占公司船队运力的6.5%。

3 财政补贴和注资

财政补贴通常是一次性的，短期救急效果明显。注资指在一个行业发生严重危机的情况下，政府拿出一部分资金注入重点企业。2008年美国金融危机时，美国政府对金融机构（银行和AIG等保险巨头）曾进行大量注资。

航运业长达近六年不景气，国有大型航运企业持续亏损，注资仍是政府考虑财政补贴的选项之一。国有航运企业注资资金主要来自国家资本经营预算，一般在市场经济条件下对国有航运企业注资可分两步走：将预算资金注入上市公司大股东账户；上市公司通过向大股东定量增发，获得注资资金。

普通财政补贴是一种常见的地方政府或中央专项资金补助。普通财政补贴可直接降低航运公司资产负债率，进而降低公司财务费用，能一次性赠加公司利润表当期盈利。这对于资产负债率超过70%警戒线的航运企业来说，无疑是一剂“速效救心丸”。

4 货载保护政策

货载保护制度即通常所说的“国货国运”。很多航运大国都签订国际双边或多边贸易协议，以确保本国船队获得一定的货运份额；或者通过单边立法，规定全部或部分特定货载由本国船队运输。然而我国航运企业承运铁矿石、粮食、石油、木材等国家战略物资的比例均不高，运输权基本被国外货主和船舶所有人控制在手中，我国航运企业在战略物资运输中只能起到填补空缺的“配角”作用。为了国家的安全，我国货载保护政策应及时出台，“国货国运”“国油国运”和“国粮国运”刻不容缓。

5 航运金融支撑政策

5.1 融 资

据德国北方银行称，2012年中国银行在国际船舶融资市场占有率约为5%，而全年境外银行的船舶融资贷款额却高达亿美元。

航运业长期处于低谷，世界航运金融中心东移，银行和融资机构处于贷与不贷、赚与不赚、市场风险到底有多大的纠结之中。他们认为度过当前的航运低谷期便会赚钱，特别是化学品船、LNG船、半潜式重大件船、集装箱船等已处于复苏和将要复苏的阶段。我国大型航运企业成为境外银行的目标，但是广大中小船舶所有人因资金短缺而难以为继。除了银行贷款、融资租赁等手段外，中小船舶所有人希望政府鼓励其寻求其他融资渠道，如发行债券、股票市场债转股定向发行等，以此来筹措资金解燃眉之急。

国家“十二五”金融规划第七章第六节明确指出，“引导和规范民间融资健康发展，完善法规等制度框架，加强引导和规范交易，发挥民间借贷对正规金融的补充作用。”规划还要求，到“十二五”期末非金融企业直接融资占社会融资规模比重提高15%以上。

因为银行对投资对象要求较高，中小航运企业很难从银行获得贷款，从而为私募股权基金、风险基金等有意进入航运金融业的民间资本提供了更广阔的天地。非金融企业直接融资势必能造福低迷的航运业，或给中小航运企业带来巨大的“输血”作用。

5.2 基 金

天津船舶产业基金和上海航运产业基金是受德国KG基金和新加坡海运基金启发产生的本土化航运金融产品，但“生不逢时”，正值航运低谷期，逃脱不掉与德国KG基金和新加坡海运基金一样一蹶不振的命运。在航运曙光即将出现之际，政府应积极支持，总结过去的经验和教训，加大指导和监督力度，使本土航运基金“脱胎换骨”，以崭新的面貌迎接航运高潮的到来。

5.3 保险与保赔

我国70%～80%的中小船舶所有人选择的保险人为外国保险公司或保赔协会，而他们只管收保险费，却不愿理赔应承担的损失，更有甚者当发生重大海事责任事故时不愿提供起码的财务担保，致使我国船舶所有人的被扣押船舶在国外长期滞留，陷入无法经营的窘迫局面。为满足余家航运企业的需求，保护我国中小船舶所有人的利益，国家应在航运保险税赋减免的基础上，进一步拓展航运保险业务。据不完全统计，我国前20位沿海航运企业中，有5家在上海设立了总部或分公司。上海航运企业的高度集聚，为航运保险及理赔机构提供了可靠的硬件支持。政府应根据自贸区优惠政策给予支持，并培育“上海船东保赔协会”“落地生根”。

6 其他政策支持

6.1 设置“限令”“限位”

主要内容包括：巴拿马型（载重量大于8万t）船龄禁止超过20年；灵便型船龄禁止超过23年；禁止船龄超过15年的油船进入我国港口作业；限制CO2排放超标的船舶营运，加快推动老龄船退出市场，同时减轻船舶排放CO2的压力。

6.2 加大国有航运企业重组力度

政府应支持国有航运企业并购重组和结构调整，这也是转型升级的重要一环。政府有关部门应深化改革，重新合并企业主业，梳理企业投资计划，督促企业剥离低效、无效资产，清理长期不盈利、缺乏控制力的企业项目；鼓励航运企业与货主合作，加强与钢铁、煤炭、粮品、油化、发电、电子等产业的供需对接，建立交流平台；防止企业变相盲目投资，特别是借转变发展方式和船企转型升级之名，盲目投资能源、矿产、金融、证券、房地产等热点领域。要做好航运企业重组，政府不能包办和干涉过多，应做好市场调研、可行性分析、风险评估和风险控制前置等工作，尽最大可能减少重组带来的不良后果。

6.3 鼓励船公司与货主合作

目前国际上一些大型资源性企业和能源企业均在筹建自己的船队，我国的宝钢、神华等企业也在自组船队。如果对货主自组船队进行SWOT分析会发现，货主自组船队有其必要性，但作为新兴船舶所有人，货主也将承受航运业的高风险压力。因此，货主企业要学会扬长避短，为顺应市场专业化运营的潮流，以资本为纽带，与航运企业合资运营船舶，在回避市场风险的同时，满足产业链成本控制的需求。

货主与航运企业合作是我国优化海运资源和配置的大问题。政府应做好政策引导工作，给予财政支持，鼓励企业之间长期合作、强强联合、实现共赢。

6.4 船舶登记制度

据统计，中资方便旗船的载重吨位占比为61%，且大多是新船、大船。中资方便旗船队进一步扩张意味着我国远洋运输在国际上处于逆差地位，这使得我国在国际航运界的地位和话语权处于弱势。2012年3月，上海洋山港区在总结特殊免税船舶登记制度的基础上，开展“保税船舶登记”试点，主要内容包括：由中国海事局在洋山保税港区设立船舶登记机关，将洋山作为一个特殊中国籍国际航行船舶登记港，在登记机关、登记条件、营运航线、船舶税收、船员个调税、船舶检验、船舶报税、融资租赁等十个方面给予灵活、优惠的政策，并在海关、外汇、税收、财政诸部门给予配套支持，继续探索符合国际潮流的“第二船舶登记制度”，促进上海高端航运服务业的健康发展。但截至目前，试点登记的仅有散货船“冠海朝阳”和集装箱船“向珠”。这说明，上海要实现自由港各项政策配套改革还有许多路要走。要吸引船舶所有人，还需优化船舶登记流程，明确船舶检验、船员雇佣、船舶证书办理权限和授权等事宜。

6.5 做好启运港退税政策

做好长江武汉港和沿海青岛港的出口退税政策，降低出口商运输成本，方便货主资金周转，并在此基础上向长江、珠江和沿海三大港口群全面推广。

6.6 认真做好融资租赁船舶运力认定政策

为扶持中小航运企业发展，帮助企业盘活船舶资产、缓解资金压力，应对航运市场竞争形势，交通运输部发布公告，规定对符合相关规定的融资租赁船舶，在国际、国内水路运输经营资质管理中，经核准可认定为航运企业的自有运力。公告所指融资租赁船舶是指航运企业将已取得国际、国内水路运输经营资格的船舶出售后，以融资租赁的方式回租或经核准以融资租赁方式新增运力的船舶。公告规定，融资租赁出租人应依法取得国家有关部门批准的融资租赁经营资格。航运企业申请将融资租赁船舶作为自有运力，已付租金应不低于融资租赁应付款项的51%，并经融资租赁双方共同书面确认。航运企业将已取得国际、国内水路运输经营资格的船舶出售给融资租赁企业，应在交通运输部公布的船舶交易服务机构办理船舶交易手续。为积极稳妥地推进融资租赁船舶作为自有运力的政策，公告规定，先以上海市为试点，对在上海市注册的航运企业试行一年，今后视试点地区的实施效果不断完善并扩大试点范围，逐步在全国推行。

（作者系中远集团原副总裁，中国海事仲裁委员会委员、仲裁员专家组成员，上海科协咨询中心专家）

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