构建城乡一体化基本公共服务体系的制度困境及实现路径

活动范围是转拨资金、制定政策和监督管理；服务生产者可以自己直接生产服务，生产者除了生产之外，还需要进行监督管理和整合资源④。如果服务生产者不能生产相关的服务，可以整合其他服务资源来生产，例如可以选择公民、企业、社会组织或者其他政府，间接满足服务需求。这一个过程，就是“公共服务生产的第二次分工”。

图一：公共服务供给的复合模型

资料来源：郁建兴、吴玉霞：《公共服务供给机制创新：一个新的分析框架》，《学术月刊》2009年12月第41卷.

（四）完善公共财政体制

当前，我国的公共财政体制也存在诸多问题，可以通过提高地方政府财政供给能力、完善财政转移支付制度、实施横向与纵向相结合的财政转移支付方式，完善现行的公共财政体制。

1.提高地方政府财政供给能力

地方政府的支出分为日常性支出和資本性支出，往往资本性支出占支出总额的大部分。资本性支出的投资项目，例如农村的基础设施，具有规模大、风险小，但收益慢的特征，单靠地方政府的税收难以满足资金筹集的需要，地方政府可以通过市场化的手段筹集资金。我国现行的财政体制是高度集中，只有中央政府才有发行债券的权力。随着分税制的不断改革，地方政府拥有了相对独立的事权和财权，相应地，地方政府也应该具有一定的选择本级政府收入来源和结构的权利⑤。因此，应该赋予地方政府权债券，允许地方政府通过发行债券等市场化的手段筹集集资，增强公共服务的供给能力。

2.完善财政转移支付制度

财政转移支付制度是重要的财政制度，完善财政转移支付制度可以均衡不同区域和不同层级政府的财政收入，缩小城乡和区域的差距。1.增加一般性财政转移支付的比重。对于一般性财政转移支付，地方政府拥有支配权，可以投入到当地最薄弱的公共服务领域。但是当前，一般性财政转移支付只占总额的10%，分配到地方政府的资金有限，又由于种种原因，真正投入到公共服务领域的少之甚少。所以，应该增加一般性财政转移支付的比重，使地方政府有更多的资金投入到公共服务领域。2.规范专项财政转移支付。当前专项财政转移支付占总额的30%左右，是重要的组成部分。但是由于运行不规范，并不能发挥专项财政转移支付的作用。中央政府往往基于政治因素和利益驱动，将大部分专项财政转移支付投入到高铁等领域，致使公共服务领域的投入少之又少。因此，应该对列入专项转移的项目进行科学论证和一定的审批程序，同时还要实施听证制度，真正做到“取之于民、用之于民”。

3.实施横向与纵向相结合的财政转移支付方式

当前，我国实行的是纵向的财政转移支付方式，解决财政在不同级别的政府间的平均分配。但是，我国中西部地区间的差距明显，如果单靠中央政府对地方的纵向财政转移支付，很难实现公共服务的均等化，因此，可以结合横向的财政转移支付方式，促进公共服务在区域间的均衡发展。

注释：

①施芳.学术界首次全面评估我国公共服务绩效我国基本公共服务严重不足[N].人民日报，2007-04-17（10）.

②亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].北京：三联书店，1995.

③张文礼，王达梅.公共服务型政府建设与缩小贫富差距[J].甘肃社会科学，2007，（6）.

④郁建兴，吴玉霞.公共服务供给机制创新：一个新的分析框架[J].学术月刊2009，12.

⑤庞力.促进城乡基本公共服务均等化的公共财政制度研究[D].长沙：湖南农业大学，2010.

参考文献：

[1]奥斯特罗姆，菲尼，皮希特.制度分析与发展的反思[M].北京：商务印书馆，1992.

[2]道格拉斯?Ｃ?诺斯.制度、制度变迁与经济绩效[M].上海：三联书店，1993.

[3]奥斯特罗姆等.公共服务与制度建构[M].上海：三联书店，2000.

[4]林万龙.中国农村社区公共产品供给制度变迁研究[M].北京：中国财政经济出版社，2003.

[5]李彬.乡镇公共物品制度外供给分析[M].北京：中国社会科学出版社，2004.

[6]陈昌盛等.中国政府公共服务：体制变迁与地区综合评估[M].北京：中国社会科学出版社，2007.

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