美国城市雨水污染管理政策分析及其对我国的启示

总结我国现有法律法规、管理条例中的相关规定可以发现，城市非点源管理仍是我国水环境保护中的盲点。继而本文将运用环境政策分析的一般模式对美国城市“暴雨计划”进行分析，并提出加快修订相关法律法规、明确管理责任、采用激励手段等政策建议。

【关键词】城市雨水污染；政策分析；许可证制度；最佳管理实践

一、研究背景

1、城市雨水污染的形成及其特点

随着中国城市化进程的加快，城市建设面积的不断扩张改变了城市土地的利用情况。一些建筑活动，如平整土地、建造房屋、覆盖排水河道、垦殖水域洼地、兴建排水管网等，扩大了不透水性下垫面的面积，使地表洼地的蓄水能力和下渗能力大大减弱，直接改变了当地径流的形成条件。不透水地面还使得汇流时间缩短、峰流量增加，这会加大城市遭遇洪涝灾害的风险。同时，人类活动的增加使得污染物种类和数量不断增加，这些在地面积累的污染物会随着雨水径流的冲刷而进入河流和湖泊，以致加剧了受纳水体的污染，引发了一系列水文、环境、生态问题。

与点源污染相比，非点源污染具有时空分布的分散性及不均匀性、污染途径的随机性和多样性、污染成分的复杂性和多变性等特征。从雨水污染形成过程来看，雨水污染的源头因素主要是不透水地面面积的增加所导致的地表径流速率的增长、雨水渗滤的减少，以及由城市活动的增加所带来的污染负荷的增长。雨水污染的末端因素则主要涉及城市排水体制的设计。雨污合流制排水系统以及雨污分流制排水系统最终会对受纳水体造成不同影响。

2、我国城市雨水污染管理的相关规定

目前，我国尚无针对非点源污染管理的管理制度。2008年修订的《中华人民共和国水污染防治法》虽然提及了农业面源污染，但城市非点源污染仍是水环境管理制度体系中的盲点。大部分相关政策的出发点也只是防洪而非污染控制。

城市雨水污染管理的法规只是零星的见于某些法规条例。《中华人民共和国水土保持法》中关于水土流失管理、沉积物污染管理的部分内容，在一定程度上适用于城市非点源污染管理。《城市市容和环境卫生管理条例》以及《城市绿化条例》中的某些内容（如街道清扫、垃圾处理、绿化规划等）可被当作控制污染源头的措施。

与雨水管理相关的内容还散见于各部委规章中，主要与雨污分流排水管网的建设规划相关。2005年，国家环保总局颁布的《环境影响评价技术导则总纲》指出，水资源利用的合理性分析应当按照“清污分流、雨污分流…”进行。2006年，科技部和建设部发布的《关于加强重点湖泊水环境保护工作的意见》指出：“加强配套管网建设，改造或完善排水管网雨污分流体系。严格执行城市排水许可制度，加强对排入管网污水的水质监管。”2008年，环保总局、发改委、建设部等发布的《小城镇建设技术政策》指出，小城镇排水管网一般宜优先选择分流制；经济力量较薄弱的小城镇，近期可采用不完全分流制；对于旧镇近期改造地段、新区建设及工业开发区建设应坚持高起点、高标准、实行雨污分流制。总之，在城市非点源污染管理方面，我国仍缺乏协调统一的制度体系。

二、美国城市“暴雨计划”政策分析

为解决城市雨水污染这一问题，实现水环境管理的整体目标，1987年，美国国会对《清洁水法》进行了修订，要求环保署制定雨水污染排放控制分阶段方案——“暴雨计划”，并且期望逐步将其纳入国家污染物排放消除制度（National Pollutant Discharge Elimination Systems，NPDES）。这一制度是美国水污染防治政策的核心，它是一项命令控制型政策。它要求污水排放点源和纳入管理的非点源都必须持有美国环保局或被授权的地方政府颁发的NPDES许可证。具体来讲，污染源需要向环保署提交排污申请，然后由环保部门的专业人员进行现场审核，根据当地具体情况确定排放标准和要求，之后召开公众听证会，收集公众意见并进行修订，最终由许可证管理机构发放NPDES许可证。许可证持有人需按照许可证规定做定期记录并向许可证管理机构汇报；管理机构也将开展定期与不定期的审查监管。此外，许可证中还包括与问责和处罚相关的规定。因此，NPDES许可证制度是一项打包的政策体系。

美国城市“暴雨计划”分两阶段实施，第一阶段开始于1990年11月16日，美国联邦环保署颁布了暴雨计划第一阶段许可证申请要求，要求服务人口在10万人以上的市政独立雨水下水道系统（Municipal Separate Storm Sewer Systems，MS4s）（以下简称MS4s）、影响范围在5英亩以上的建筑活动以及将雨水排放到MS4s或直接排放到天然水体的11类工业活动持有非点源许可证。“暴雨计划”的第二阶段开始于1999年8月7日，环保署将服务人口在10万人以下的规范的MS4s、影响范围在1—5英亩的建筑活动以及其他显著影响水质的工业、商业和公共机构设施纳入NPDES排污许可证管理体系。

下面采用环境政策分析的一般模式对美国城市“暴雨计划”进行分析。

1、干系人责任机制分析。城市雨水污染控制涉及的范围广、主体多，主要的干系人包括：1）立法机构：国会于1987年修订了《清洁水法》，要求联邦环保署将非点源排放纳入NPDES许可证管理体系。联邦环保署制定了“暴雨计划”的分阶段实施方案，划定了许可证的管理范围，规定了管理内容和流程。2）守法者：（MS4s）的经营管理者、建筑活动施工单位负责人、所指定的相关行业企业的责任人。3）执法者：许可证管理当局。在美国，联邦环保署授权多个州的环保局实施暴雨计划，州环保局拥有发放、管理州范围内雨水排放许可证的权力。在少数几个州、地区和大部分部落地区，联邦环保署直接负责许可证的发放与督查。4）“暴雨计划”许可证项目的参与者和监督者：公众、环保NGO组织。非点源管理主要是实现守法者通过采取最佳管理实践（Best Management Practices，BMPs）以达到许可证要求的目标，其中，公众教育与宣传、公众参与是重要措施。同时，公众还扮演着监督者的角色，为执法者提供信息并有权对非法排放行为进行监督与起诉。

2、问题识别和确认。非点源污染与点源污染相比，干系人相对分散；外部性影响范围较大而且其环境损害更难识别、责任主体更难界定、信息更难收集。同时，它与人们的环保观念有很大关系，管理难度更大。

3、政策目标分析。美国环境政策从下至上的目标层次可以表述为：污染排放达到许可证要求→地表径流污染负荷降低→受纳水体水质改善→水体的化学、物理和生物完整性得到保护→人群健康得到保护。这体现了完整的政策目标体系的层次性、系统性和一致性。

美国城市“暴雨计划”的政策目标为：“防止雨水地表径流将地表的有害污染物冲刷进溪流、河流、湖泊、近海等水体，保护受纳水体水质。”这与美国《清洁水法》的立法精神，即水环境政策的总体目标——“保护水体的化学、物理、生物的完整性，保护人群健康”相一致。

4、政策框架分析。美国国会于1987年修订了《清洁水法》，其在雨水污染治理上起着宏观协调的作用。具体立法主要依赖于联邦环保署。与美国城市暴雨计划相关的主要法律规章见表1。

5、管理机制分析。主要包括信息机制、资金机制以及实施机制三个方面：

1）信息机制。美国城市“暴雨计划”许可证项目的信息主要来自对许可证项目的定期检测和报告。同时，联邦环保署还在此基础上建立了几个数据库，这也成为项目管理信息的主要来源之一。20世纪70、80年代，联邦环保署收集了全国2300场城市降雨的数据，专家组对美国地质调查局的部分数据进行了整理，这都促成了首个全国降雨径流水质数据库（NURP，Nationwide Urban Runoff Program）的建立。90年代，暴雨计划的实施启动了新一轮城市降雨径流水质监测工作，建成了国家暴雨水质数据库（NSQD，National Storm water Quality Database）。为推进最佳管理实践的进程，EPA还建成了美国BMP数据库（International Storm water Best Management Practices Database），该数据库收纳了全美数百项BMP实例，涵盖了常见的BMP类型。这些数据库为美国城市非点源污染防治工作提供了重要参考。

2）资金机制。由于每一个许可证的制作都需要环保署专业人员协助许可证申请人进行现场调研、审查与论证，以确定条件合规，所以要花费很大一笔资金。资金来源包括联邦EPA拨款、雨水公用事业（storm water utility）收费、系统开发收费（SDCs，System Development Charges）、清洁水资源州间循环基金（Clean Water State Revolving Fund）等。城市暴雨计划项目资金有少部分来自联邦环保署的拨款，可用于许可证项目申请方面的支出。另一部分资金来自于雨水公用事业收费。雨水公共事业的运营方式类似于公共供电事业和供水事业，把从用户征收的相应费用作为雨水管理的资金来源。一些社区将雨水管理的支出包含在污水排放费中，基于用户的污水排放流量来征收；一些社区则是基于用户的不动产面积额外征收雨水污染物排放费。目前，全美在运营的雨水公用事业基金超过500个。

3）实施机制。与点源管理不同，非点源管理有较大的灵活性。“暴雨计划”中各个守法主体采取的措施是最佳管理实践。最佳管理实践包括非工程措施和工程措施两类，其中非工程措施包括制度、教育和污染物预防措施等。工程性措施是通过工程设施或工程手段来控制和减少暴雨径流的排放量，它主要是在径流的流动过程中采取某种措施，故也被称为径流控制措施。联邦环保署推荐城市“暴雨计划”所采用的最佳管理实践主要包括六项：公众教育与宣传、公众参与、非法排放探测与消除、在建建筑排放控制、建成建筑排放控制和社区污染防治。这些控制措施都必须包括可衡量的目标和具体办法。联邦环保署还规定，地方可以根据具体情况采取六项措施以外的最佳管理实践，具有灵活性。

6、简要评价。环境政策评价评估的是环境政策目标的实现程度。下面主要从“暴雨计划”环境政策执行效果、公平性、回应性三个方面对美国城市“暴雨计划”进行简要评价。

从相关数据来看，政策实施效果较好。EPA于1997年和2000年在BMP数据库的基础上发布了第一版BMP报告和第二版BMP报告。对比报告可以发现，各种BMP工程性措施的污染物中间消除率显著提高，中间污染去除效果显著。从政策的公平性来看，公共雨水事业收费体现了污染者付费的原则。同时，“暴雨计划”项目中还包括经济激励措施，例如对建成绿色基础设施（雨水花园、生态屋顶）的居民进行奖励、对施行“低冲击开发模式”的开发商进行奖励等，这实现了正向外部性的内部化。从政策实施的回应性来看，“暴雨计划”的信息公开机制是很完善的。公众本身就是项目的重要参与人，而且环保署要求重视项目执行过程中公众的教育与参与。公众听证会、市民代表理事会、河流和池塘的志愿维护小组等公众参与形式都将保证许可证项目执行过程有较好的回应性。

三、美国城市雨水管理政策对我国的启示及政策建议

1、加快修订相关法律法规。在《水污染防治法》中将城市雨水径流确认为污染物，纳入城镇污水管理范畴。只有将城市雨水径流污染确认为水污染的一种形式，才能使得相应的管理措施具有法理基础和法律效力，做到有法可依。为补偿城市在扩张过程中所带来的环境损失，城建部门还应当在《城乡规划法》中规定在扩建新城、改造旧城的过程中要建设最低比率的绿色基础设施。绿色基础设施不仅具有巨大的成本优势，而且还有单纯的排水体制改造所不能带来的长期生态效益。因此，应当在规划中规定最低比率的绿色基础设施。

2、明确管理责任。从目前仅有的相关政策和法律文件来看，水利部、住房与城乡建设部、环保部、发改委都对城市雨水污染具有一定的管理权限，但都不甚明确。建议各部门在源头控制和末端管理上相互配合协调，明确各部分的管理主体，解决在具体实践中“谁来管”的问题。

3、实施经济激励措施。政策实施中一个重要的问题就是资金来源问题。相关部门可以参照美国公用雨水事业收费的规定，在确定城市雨水污染的污染类型之后，出台具体的污水处理费和雨水费的规定。根据不同的污染类型确定不同的收费方式和费率。此外，相关部门还应当通过其他经济激励手段来推广城市雨水污染治理措施。例如，对建成生态屋顶、集雨沟等雨水污染防治设施的居民户进行奖励；对随意倾倒垃圾、污水等行为进行罚款。对于开发商，可以将透水地面面积与排污费用挂钩，以促使开发商实施低冲击开发模式。

参考文献

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