矿难的法律治理：一种法经济学的路径

摘 要：在法经济学的基本范式中，成本效益理论揭示了违法行为主体实施违法行为的概率与违法成本成反比、与违法收益成正比的原理。我国近年来频频发生的矿难事故与采矿中违法主体的违法行为有密切关系。由于我国规制采矿的配套法制不完善，导致行为主体实施违法行为的成本过低而收益巨大，最终引发了多起重大矿难事故。所以在法经济学的视角下，完善各项与采矿有关的法律制度以提高采矿中行为主体实施违法行为的成本，减少其收益，就成为预防和减少矿难事故发生的有效途径。

关键词：矿难；法经济学；经济性成本；行为性成本

中图分类号：D922.621

文献标识码：A

文章编号：1671-0169(2007)04-0068-06

根据库恩对“范式”概念的经典解释可知，抽象意义上的范式是一个科学共同体成员所共有的东西^[1](P295)。具体而言，范式就是研究立场、观点和方法的综合体^{[2](P130-136)}。因此，法经济学范式，就是偏重于运用微观经济学和福利经济学等立场、观点、原理和方法，分析、评判和预测在法律制度、法律活动及其法律制度框架下，人如何进行行为决策等问题的一种研究范式。法经济学的范式体系由“一个基本假设”(即“人是其自利的理性最大化者” 或者理性选择理论)、“一个理论基础”(即交易成本理论或者“成本—收益范式”)及“四大定理”(即斯密定理、科斯定理、规范的霍布斯定理及波斯纳定理)组成^{[3](P211-212)}。法经济学的立场、观点及其所具备的假设、理论和定理，不仅对于研究矿产资源产权制度、矿山安全法律制度、矿山企业组织法律制度以及这些制度对矿山企业、安全管理者及矿工预防安全事故的影响分析具有某种符合实际生活情形的相对比较优势，并且还为建立在矿山安全事故中的各主体行为的经济逻辑、经济结构及经济动机之上的矿山安全法律体系的完善提供了现实和潜在的理论支撑。不过，在矿山安全事故分析上，这些理论的运用具有一个共性，即它们都基于“人是理性的利益最大化者”的假设，将法律规则体系类比为市场价格体系，法律规则下的行为人时刻都在进行得与失、利与害的比较分析后，对自己的行为方案加以符合自我利益最大化的选择。于是，在现有采矿法律规则下，矿山企业、矿工、安全监管者的行为反应就类似于市场中参与者的行为反应，即他们会根据既定的法律规则体系这一“隐性价格体系”进行成本收益分析后，选择有利于自己利益实现的最优对策或策略。本文基于法经济学的“成本—效益范式”(简称“本益范式”)，采用分散式思维分析采矿法律关系中各违法行为主体的违法成本和收益，探讨我国矿难事故屡禁不止的经济机理，进而得出法经济学的“本益范式”在矿难中的意义回归：矿难事故法律治理的强化。

一、“本益范式”在矿难分析中的扩展

成本在经济学中是指产品价值中的劳动耗费。违法行为的成本包括实施行为过程中所作出的物质耗费，实施违法行为造成的社会后果以及由违法行为所引起的社会给予的惩罚和制裁。这个成本既有必然成本，又有法定成本。必然成本是指行为主体实施特定违法行为本身必然要承受的资源耗费等代价。法定成本是指法律规定经济行为主体实施特定违法行为应当承受的代价，它实质上就是法律对违法行为所规定的制裁。违法行为成本的具体形式有^[4]：

1.经济性成本。经济性成本既表现为行为主体实施违法行为本身必然要承受的资源耗费，即必然成本；又表现为行为主体实施违法行为给国家、社会或特定的社会组织与公民造成的财产或其他经济利益的损害，而应当以其财产或其他经济利益给被损害者以补偿，即法定成本。

2.行为性成本。行为性成本主要是指法定成本。就采矿来说，表现在两个方面：一方面是在采矿管理法律关系的被管理主体因实施违法行为受到某些限制，如被强制整顿、强制停业、吊销采矿许可证等，严重的要承担刑事责任。另一方面是在采矿管理法律关系中的管理主体因实施违法行为受到某种限制，包括限制或剥夺其管理资格，纠正调整其管理行为，承受行政处分等，情节严重的也要承担刑事责任。

违法行为的成本和收益的大小，受到诸多因素的影响，这些因素主要包括：法律设定；执法水平；主体能力；行为机会^[4]。我国采矿业在权利界定、行政审批与监管、矿难责任事故的处罚力度等制度上均存在缺陷，致使采矿违法主体违法行为的成本较低，为其实施违法行为提供了较为充足的机会。

二、“本益范式”的进一步运用：矿难事故原因分析

在法律生活中，人们实施各种法律行为，并不仅仅是为了追求真善美，而主要是为了获取各自的利益。日常生活中人们对法律的遵守、规避或者抵制，从根本上说，都取决于他们对法律权利义务及其蕴含的利益的评价，取决于法定权益与其自身利益诉求之间差距的大小。他们在法律运行的各个环节中都自觉不自觉地进行着成本收益的核算。法律收益越大，人们就越有动力清晰界定各自享有的权利，并积极争取机会以便享受更多的权利，力图摆脱和规避法律义务。与此同时，由于不同类型法律规范的供求状况是有差异的，主体的法定权利和义务在不同地区、行业、组织、时段中会有不同的安排和配置，这使得法律主体面对的隐含法律成本和收益便很不一样，进而导致其对待法律的态度各不相同。

(一)分析路径之一：经济性成本过低

我国对采矿的相关法律规定主要集中在《矿产资源法》、《煤炭法》、《矿山安全法》、《安全生产法》、《矿山安全条例》、《安全生产许可证条例》和《煤炭生产许可证管理办法》等法律规范中，此外，还散见于《宪法》、《刑法》和《行政许可法》等法规中。部分条文的不完善及某些制度的不合理，使采矿行为违法主体有机会降低实施违法行为的成本，从而加大了矿难事故发生的概率。

1.采矿投资成本低，安全投入成本低。

(1)投资成本分析。虽然《宪法》和《矿产资源法》都规定一切矿产资源属于国家，但国家是抽象的，实际上所有者是政府。在这样的所有权制度下，与城镇建设用地一样，矿产资源也只能出让使用权，而不是所有权。然而由于“采矿权是在不断消耗矿产资源的过程中来处分矿产资源的,从而使它与旨在用益而不是消耗和处分财产的他物权有了本质的区别”^[5](P323)，这样使得矿权人以用益物权的价格取得了矿产所有权的价值。

我国《矿产资源法》规定采矿审批权属于地质矿产主管部门，这种行政配置做法将矿产资源排除在市场配置之外。这阻碍了矿权市场的形成，使煤矿开采权无法通过市场机制定价，导致了矿权人取得采矿权的物质成本过低。

(2)安全投入成本分析。采煤业长期实行承包制，承包本身并没有问题，问题是承包的期限太短——通常只有3到5年——而且朝不保夕^[6]。短期的承包只能催生短期行为，在这种权利界定不清、期限短暂的承包制下，短期行为就成为矿主唯一的理性选择。由于煤矿设备造价并不低廉，一整套完整的设备至少需要几千万的投资，而煤矿主在煤矿上又没有长期的权利保障，如此投入巨资而无受益的事是没有人愿意干的。加上煤炭又是一种稀缺但在短期内无限供给的资源，为了尽量减少成本，追求利润最大化的煤矿主不愿在基础设施上做长期投资，而代之以忽略基础设施和安全设备建设，冒险进行掠夺式开采，争取在短期内采出尽量多的煤。

现行《矿山安全法》规定了开办矿山企业的安全生产条件，但这并不等于确立了安全生产许可制度，现实情形中，许多矿山企业具备了开采条件但并不具备安全生产条件，在矿山生产实践中表现为矿山企业安全投入欠账大，安全管理机构或安全管理人员等其他安全生产条件不具备却照常开采。这不仅存在高度安全隐患，也造成了严重的资源浪费。在掠夺式开采中回采率最低只有10%左右，这意味着每采出一吨煤，就要浪费掉9吨。

2.存在权力租金成本。在采矿过程中，非法经营煤矿者以一定的金钱和物质利益换得当地政府部门对其违法生产的许可，各种“通关费”即构成其租金成本^[7]。非法经营煤矿者仅需支出少量的资金即可打通行政审批和监管的后路，从而获得可观的潜在收益，包括不受限制开采，安全设备不到位下的肆意开采，受地方行政权力的保护以及垄断开采权等。

造成这种状况的原因则是法律法规对行政审批监管体制规定的混乱。

我国《矿产资源法》规定采矿审批权属于地质矿产主管部门，而现行《矿山安全法》所设定的矿山安全监督主体是劳动行政主管部门，同时土地的使用还需受到土地管理部门的监管等。

依照这些法律，要想成为矿权人必须接受几个部门的审批，由于不同部门对申请审批人的审查重点不同，审查程序、内容也都大不相同，导致了审批的混乱。此外两种不同的审批制度又存在对同一内容都有规定但所规定又不同的地方，而两部门所依据的法律效力又相同，更加深了审批的混乱。这就直接导致了两个必然结果：审批关把不严，一些不符合开矿标准的企业利用审批的混乱，浑水摸鱼，而个别领导也利用这点为一些企业大开绿灯，自己发笔小财；更为重要的是监管不力，一些企业过了审批关之后，为了减少成本，就降低各项企业的安全指标，而监管部门则对此视而不见。

诸如《矿产资源法》、《矿山安全法》之类的法律法规对采矿监察管理机关及其监管人员的职权和行使职权的原则与程序规定不明，使这些部门有机趁此征收“苛捐杂税”，这必然导致矿权人的压力，矿权人为了转移压力把“苛捐杂税”转嫁给工人，这样，安全隐患问题就慢慢凸现了。因规章不明还会导致法律虚无，对油水小的地方各主管部门放之不管，相反油水大的地方则成为权力寻租求租的舞台，也成为权力和金钱博弈的游戏。

3.事故赔偿成本过低。我国现行法律中缺乏劳动者权益保护条款，《刑法》关于侵犯劳动权的犯罪仅仅表现在重大责任事故罪、重大劳动安全事故罪、强迫劳动罪以及《工会法》中规定的犯罪。而且这些都是针对给劳动者人身安全、健康造成实际损害的行为，而未涉及对给劳动者人身安全和健康造成危险的行为的处罚。《矿产资源法》中的法律责任条款主要是针对矿山及矿产品的保护，规定破坏矿山及矿产资源所应承担的法律责任，而没有涉及矿工的人身权益保护。

《矿山安全法》中规定了保障矿工人身安全的标准，如规定：矿山企业安全工作人员必须具备必要的安全专业知识和矿山安全工作经验；矿山企业必须向职工发放保障安全生产所需的劳动防护用品；矿山企业必须从矿产品销售额中按照国家规定提取安全技术措施专项费用等。但鉴于上述煤矿主对巨额经济利益的片面追求以及行政审批监管部门把关不严等原因，使得这些标准很难落到实处，无法保障矿工的健康权。

《煤炭法》和《工伤保险条例》等法律规范中对煤矿事故的赔偿力度和标准有所规定，但这些标准都比较低。从目前情况看，如果遇难矿工属于《工伤保险条例》调整的劳动关系和工伤保险范围的，对于他们的赔偿标准就要适用《工伤保险条例》，即一次性工亡补助金标准为48个月至60个月的统筹地区上年度职工月平均工资，这个标准还比较低。以前，对煤矿事故中死亡矿工的赔偿金一直是一人两万元，直到前几年也就是几万元。

随着我国市场经济的发展对能源的急剧需求，煤炭价格一路上涨，煤炭行业持续处于卖方市场，存在着巨大的利润空间。在我国低赔偿标准下，矿主们并不特别担心煤矿出事死人，因为几万元的事故成本比起他们采矿所赚取的利润来说实在是微不足道。多数矿主心存侥幸，不愿增加安全投入。一些黑心矿主甚至在被发现违规、责令停产之后在丰厚利润的驱使下仍旧突击生产。对于矿难的惩罚，政府一般采取罚款加整改的方法，一些企业往往可以在隐匿一段时间后，又可以轻松上马并迅速让利润链滚动起来，矿难的成本和代价可以在很短的时间内被填平^[8]。

当几万元的赔偿标准与高昂的安全生产保障费用进行比较的时候，当每年成百上千万的利润与侥幸没有事故的机会主义心理遭遇的时候，追求利润最大化的本性无一例外会激励矿主选择降低或者根本不设置各种安全设施标准以防止矿难事故的行为策略。

(二)分析路径之二：行为性成本过低

采矿关系中违法行为的行为性成本包括采矿监管者实施违法行为和煤矿主实施违法行为所受到的法定制裁。在集中规范采矿的法律法规中对此均有规定，但由于其规定得不完善，面对相对较低的行为性成本和高额的利润，主体会不惜铤而走险，在采矿中实施违法行为。

1.政府主管监察部门的行为性成本分析。《矿产资源法》第39至48条规定了采矿监管主体徇私舞弊、滥用职权或者玩忽职守所应承担的行政及刑事责任。同时，《煤炭法》第80条规定了采矿监管人员玩忽职守、徇私舞弊、滥用职权所应承担的责任；《安全生产法》第77、78条，《矿山安全法》第48条，《矿山监察条例》第6条等也都规定了矿山安全监察管理人员未依法履行职责构成犯罪所要承担的刑事责任。

按照这些法律规定，对于采矿监管人员玩忽职守、徇私舞弊、滥用职权而未构成犯罪的，只会受到行政处分；构成犯罪的，则适用《刑法》第397条和408条追究其刑事责任。《刑法》第397条规定了滥用职权罪和玩忽职守罪，第408条规定了环境监管失职罪。

在犯罪构成上，这几条罪的客观方面表现为“致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失”或“导致发生重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者造成人身伤亡的严重后果”，即只有造成严重后果才构成这些罪。这在客观行为要件上就放松了对政府监管主体的要求。

在量刑上，《刑法》397条规定了两个量刑档次：对于滥用职权或玩忽职守的，“处3年以下有期徒刑或拘役”，“情节特别严重的，处3年以上7年以下有期徒刑”；对徇私舞弊的，“处5年以下有期徒刑或拘役”，“情节特别严重的，处5年以上10年以下有期徒刑”；而408条的量刑更轻，构成此罪的，“处3年以下有期徒刑或者拘役”。

由此可看出，我国法律法规对应承担责任的政府主管部门工作人员处罚力度过轻，致使其违法成本太低。对于这些主管部门人员来讲，面对巨大的利益，他们不负责任、失职渎职甚至违法犯罪的损失几乎是可以忽略不计的。即使要追究其责任，地方政府监管部门也会以发展地方经济为理由来搪塞，或以其他方式来推脱责任。对官员毫发无伤的惩戒机制、官官相护的官场恶习，都足以使本就不完善的监督落空。

责任处罚制度不仅让监管人员在行使监管职权时心存侥幸，认为小的疏忽不会造成重大事故而在审批过程中大开绿灯，使不少不合格企业得以进行煤矿开采。从“理性经济人”的角度，监管人员也是其自身及部门最大利益的追求者。由于量刑的不足，使其在发生事故时所需承担的法定成本与其所能获得的巨额经济利益相比相对轻微，这也促成了他们的冒险心理，为了追求利润，即使承担责任也在所不惜。

2.矿权人的行为性成本分析。《矿产资源法》的法律责任追究主要是针对破坏矿山和矿产品的行为，并未涉及由于非法采矿致使矿工受难的矿权人所应承担的责任。对矿难事故中矿权人的责任追究主要体现在：《矿山安全法》第46、47条规定了矿企主管人员违规操作造成重大事故所应承担的刑事责任；《煤炭法》第78、79条规定了发生矿难事故时矿权人所应承担的刑事责任；《安全生产法》第80-83条规定了生产经营单位及其主要负责人违规操作造成安全事故所应承担的责任。

《刑法》第134、135条规定了重大责任事故罪和重大劳动安全事故罪，这涉及到煤矿主或者是煤矿企业主管人员违规采矿情节严重时所应承担的法律责任。根据罪名也可得知这两条罪都是过失犯罪，即“因而发生重大伤亡事故或者造成其他严重后果的”才构成此罪。罪名都强调要造成严重的后果，而且量刑最高为“情节特别恶劣的，处3年以上7年以下有期徒刑。”对于未构成犯罪的，则只承担行政责任，即受到经营资格的限制，如被吊销生产许可证，强制停产整顿等。这样使煤矿主心存侥幸的同时也不甚惧怕承担刑事责任。原因很简单，即使发生重大事故最高也只判7年刑，而煤矿主的违法行为收益则是超额而巨大的。在利益的驱使下，煤矿主置法律于不顾而大肆违规开采也就不足为奇了。

三、“本益范式”运用的回归：矿难法律治理的强化

既然由于法制的不完善使得采矿行为违法主体的违法成本过低，就应完善相关法律规定，提高违法主体的违法成本，使其惧于实施违法行为。

(一)提高投资成本

将矿产资源资产与国有其他经营性资产一样，投入市场交易。在这样的条件下取得的采矿权必须界定到个人，而且期限要足够长。土地使用权的期限为40~70年不等，煤矿开采权的期限也应以煤矿预期的开采年限为准^[6]。如果一个煤矿预期可以开采30年，那么矿权期限至少应达到30年。矿产资源作为国有资产的一种，在转让开采权时要考虑到其特殊属性以充分估量其价值，可尝试采取特殊的方式如以矿产所有权的价值来为其定价^[9]。行政部门在其中所起的作用则是规范矿产资源的市场交易秩序，并对矿产开发利用进行宏观调控。

在这种公开竞价的条件下，投资者会充分考虑煤矿的预期价值，并开出足够高的价格。在买下矿权后，由于长期权益有了保障，煤矿主也会更加珍惜，加大投资力度，尽力避免资源浪费和安全事故。

目前，某些地方政府已启动了改革试点。如山西临汾采用协议出让的办法，尽管还没采用招标拍卖的方式，且定价异议颇多，但在安全投入及防止资源浪费的问题上，还是取得了一些积极成果。

(二)斩断权力租金成本

任何公务人员的违法行为，大都通过行政过程和在制度框架内实施。任何行政违法行为都是行政过程制度疏漏的反映，都是利用了行政法制的缺陷，特别是通过滥用行政自由裁量权实现的。所以不仅要追究官员的个人责任，更应想法弥补管理过程的漏洞^[10]。

首先，要明确审批监管部门在矿山安全生产监管中的地位，厘清其相应的职权和职责。着重规范政府执法行为，完善矿山安全生产审批监管部门的执法程序，维护相对人的合法权益；严禁检查前事先通知矿主，严禁监督监察人员从事或参与矿山生产经营活动；创设检查记录、责任人签字及报告制度，明确规定执法部门之间的协作关系。尽可能保持安监系统的垂直隶属关系。对于发生重大安全事故的，规定地方政府及其所属安监机构不得参与该事故的调查与处理，由安监总局调派外地的安监员进行调查。在避免地方保护主义的同时增强安监机构的独立性。

在斩断审批监管机关与煤矿的利益关系上，国家已经开始采取相应措施。如国务院于2005年8月22日发出的《关于坚决整顿关闭不具备安全生产条件和非法煤矿的紧急通知》规定国家机关工作人员和国有企业负责人必须从入股煤矿中撤股；国家安监总局也发出了2006年要把亿元GDP死亡率、工矿商贸10万从业人员死亡率等纳入国民经济和社会发展考核指标的指示。这都有助于打破官商在安全问题上的“利益联盟”。

其次，在所有技术性事故频发的领域，还应尝试实行新的监督检查制度，引入社会多元监督的新治理模式。国家可以赋予任何公民、法人和其他组织社会监督权，可以让一些非赢利组织承担一部分公共监督的职能。同时加强司法机关的介入，如近期探索建立起来的检察机关“同步介入重大责任事故调查机制”和“检察建议”。前者由检察机关提前介入，以及时追究犯罪责任；后者可帮助行政机关健全制度，严肃执法。这两种措施在预防犯罪、促进依法行政上都起到很大的作用。

再次，对于维护公共安全利益的问题，不仅国家机关要负责，还要给公共团体和个人提请调查的权利。

(三)提高事故赔偿成本

维护和保障矿工健康权是国家和矿山企业的义务和责任。在专门的安全法规中，应详细规定国家和企业有义务建立和健全矿工职业病防治体系，切实保障矿山企业职工的健康权益^[11]。

矿山安全法之类的法律未对矿工的劳动保险问题作出明确规定，只是采取“抚恤和补偿”的原则性规定，这不利于伤亡矿工及其家属权益的保护。因此，应当强制性地规定矿山企业必须为矿工进行工伤社会保险，以保障矿工合法权益。2003年《工伤保险条例》的标准也较低。《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》和国务院《关于坚决整顿、关闭不具备安全生产条件和非法煤矿紧急通知》，规定遇难矿工亲属可在“伤亡赔偿标准”与“工伤保险”间选择标准高的要求赔偿，从而加大了煤矿企业的安全事故成本，有利于更大限度地保障职工利益。

一个更直接的方法即通过制定法规明确赔偿数额，让矿主们承担巨大的经济损失。如煤炭大省山西于2004年底出台的新规：从当年12月1日开始，因煤矿事故造成的人员死亡，赔偿金不得低于20万元。提高死亡赔偿金增大了安全事故发生后的安全机会成本，从而促进煤矿主事前采取预防措施，增加安全投入。

(四)提高行为性成本

其实刑法从采矿的设立、审批，到生产经营活动的展开，再到安全生产的监督检查等可能发生矿难的环节的违法犯罪行为几乎都有规定，应根据实际情况对其加以有效适用。

《刑法》第114、115条规定了“以危险方法危害公共安全罪”，有关部门可通过对此罪做出司法解释，将其适用于无视矿工生命安全、故意违规违章开采而有可能引发重大矿难事故的违法行为。即只要有引起伤亡事故和损害健康的严重违规行为的可能，就追究其责任人刑事责任。这样从预防上入手，使采矿业由“死不起人”向“不敢死人”转变。这就大大加强了对矿难责任主体的处罚力度，提高了其行为性成本，强迫其在实施违法行为前将违法成本与预期收益进行比较，做出谨慎的选择。

对其他涉及矿难重大事故责任罪的相关惩罚条款也可作出司法解释，规定有些罪可以数罪并罚，以增加刑罚的威慑力。

同时还应加强经济处罚力度。在刑事责任方面，可以在判处主刑的同时加处罚金；在行政责任上，《煤矿安全监察条例》规定的罚款金额为3万元以上15万元以下，这一数额与违法采矿可得的利益相比尚不足以构成威慑，还有待于提高，具体数额应使违法主体不能从其违法行为中获益为宜。

参考文献：

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[11]陈伟超.以行为控制为目的修订《矿山安全法》.http://article1.chinalawinfo.com/article/index.asp2005-9-23,2006-01-09.

Legal Regulation of Accidents in Mining:An Approach of Law and Economics

LIAO Jian-qiu,ZHOU Jing-mei

(College of Politics and Law,China University of Geosciences, Wuhan 430074,China)

Abstract:One of the basic theories of law and economics is the theory of cost-benefit, which indicates the principle that the probability of lawbreaker implementing illegal activities is in reverse proportion to illegal costs and in synchronal proportion to illegal benefits. In recent years, the frequent accidents in mining occurring in our country have aroused the society’s high attention. The occurrence of these accidents is closely connected with the illegal activities of relative subjects in mining. Because of the faults of the laws regulating the legal relationship in mining, the illegal activities could be implemented with only a little cost, but the benefit would be vast. This has led to the rampant illegal activities, and finally caused many serious accidents in mining. From the view of law and economics, it is an effective way to prevent and reduce the accidents in mining by raising illegal costs and cutting down illegal benefit in mining.

Key words:accident in mining；law and economics；material cost；law-punitive cost

(责任编辑：周振新)

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