浅析广西县域财政困难的原因及对策

［摘要］县域财政是国家财政的重要组成部分。县级财政不仅承担本级行政事业的供给，而且更主要地还担负着扶持地区经济、工农业生产及社会事业的发展，维护社会稳定的必需支出的重任。广西作为贫困地区，如何摆脱县域财政困境是广西所面临的一项紧迫而艰巨的任务。

［关键词］县域财政；转移支付；政府职能；财权

［作者简介］苏明华，广西师范大学经济管理学院区域经济学专业硕士研究生，广西桂林，541004

［中图分类号］ F810.7［文献标识码］ A［文章编号］ 1007-7723（2008）09-0124-0004

2007年，广西经济发展保持了经济社会发展的良好势头，全年生产总值（GDP）达到5885.88亿元，同比增长14.9%；财政收入703.86亿元，新增财政收入超过100亿元，比上年增长23.7%。但与东部发达省份相比，广西的经济发展和财政收入仍然比较落后。财政困难，特别是县域财政困难问题比较突出，过半的县级财政存在赤字问题。因此，广西要想能够实现经济腾飞，切实采取有效措施，解决财政困难已成为当务之急。

一、广西县域财政困难的原因探析

从2000年开始，广西采取微调自治区以下财政体制、加大对困难县乡的转移支付、专项支出县域公共基础设施建设以及配合农村税费改革、改进支农资金管理等措施，取得了一定的成效。2005年，又采取了包括完善省以下财政体制改革、贯彻实施“三奖一补”办法、完善转移支付制度、继续深化农村税费改革等。这些都有利于摆脱广西县域财政困境，但仍难以从根本上解决广西县域财政困难。要从根本上使广西走出县域财政困境，首先必须弄清广西县域财政困难的原因。

（一）五级政府框架及地方政府的激励机制与财政体制的矛盾

县域财政困难的直接原因是县级政府职能与财权的失衡。从政府职能方面来看，由于没有一个稳定的、制度化的多层次政府间的职能划分规则，县级政府的财政支出责任不断增加，县、乡两级政府既要支持地方经济发展，又要履行相当的事权，而这些事权大多呈刚性，所需支出基数大、增长也快，无法压缩。

长期以来，我国各级政府衡量政绩的标准是GDP，而不是教育、基本医疗、社会保障、环境保护等公共服务的提供。在该政绩观指导下，促进经济增长，尤其是GDP的增加，成为基层政府的中心任务。市级政府为了实现招商引资，必然要加大对公共基础设施的建设。大规模的道路、三通一平项目所需的大量资金主要依靠税收及预算外资金，必然要集中县乡政府的财力来保障资金的供应，加剧了县域财政的困难。另一方面，为了招商引资，有些地方还采取税收优惠或变相的税收优惠政策（如财政返还），这又影响了地方的财政收入。

目前广西有60多个县依靠自身财力无法在短期内解决欠发工资和保障县乡政权正常运转问题。据不完全统计，仅教育“两基”达标一项，广西县乡的负载就高达29亿元。

（二）财力上移，县域事权膨胀

一方面，分税制实施后，县级政府通过培植财源增加的财政收入，上级政府划走的比例偏大，地方留下的比例偏小。例如，除上级补助收入,我国某县地方财政收入1994年至2004年10年期间增长14.86倍；而同期，上划中央及省级财政收入则增长31.41倍。财力上移的直接后果是中央和省、市级在全部财力中所占比重上升，而县乡财政困难却凸现出来。

另一方面，县域财政出现“事权重心下移、财权重心上移”这种财权与事权不相匹配的状况。县、乡两级政府既要支持地方经济发展，又要履行相当的事权，而这些事权大多呈刚性，所需支出基数大，增长也快，无法压缩。

1994年分税制改革之后，全国财政收入中央所占的比重基本上保持在50%左右，中央拿走的太多。对于财政收入不多的广西而言，地方财政能剩下的就更少，区级财政难以给县域财政足够的补助。如表1所示：

（三）“条条与块块”的体制冲突

我国作为转轨国家，政府与市场的关系并没有理顺，因此“条条与块块”的矛盾尤为突出。许多政府部门和公共服务机构采用的是纵向垂直管理模式，如地税、工商、技术监督和国土资源管理等。由于这些部门不隶属于基层政府，而且垂直管理往往收入上划，这不仅影响了地方财政收入，还造成了政府机构内部的财力分配不均。

经营性或准经营性的国有事业单位，以及政企合一的国有企业实行的是行业管理或垂直管理，使地方辖区的优质财源被分割。如铁路系统、全国性金融机构的营业税由中央政府征收；各省交通基础设施的资金及建成后道路的收费收入大多在交通系统内部运行，而县辖区内的支线建设需要县级财政出资。由于县级财政困难，有的甚至无力承担养护费用。

（四）财政管理中的监督制度不健全

县级财政困难的一个不可忽视的原因是财政运行效率低，机构臃肿、冗员过多且资金浪费严重。造成这一现象的根源在于财政监督制度不完善。县级人大在预算编制、审议、监督等方面没有发挥应有的作用，无法形成对政府及财政运行的有效制约。在某种程度上就是因为居民及其代表无法有效参与和监督公共产品和服务的供给过程，才造成了长期以来财政体制“一统就死，一放就乱”的局面。

（五）农业税费改革挤压县域财政空间

为从根本上减轻农民负担,我国自2004年起进行一系列农业税费改革，包括全面取消农业特产税和农业税，这些举措对增加农民收入、缓解“三农”问题起到积极的作用却减少了县级财政收入。对于广西大部分县而言，农业税收入占财政收入相当大的比重，有的县农业税及农业特产税一直是县财政收入中的当家税，占地方财政收入的1/4左右，占乡镇财政收入的70%左右。取消农业特产税、农业税后，县乡财政收入锐减，使绝大多数以农业收入为主要经济支撑的县乡陷入困难。

二、解决县域财政困难的对策

县域财政经济是国家财政经济的重要组成部分。县域财政不仅承担本级行政事业的供给，而且更主要地还担负着扶持地区经济、工农业生产及社会事业的发展，维护社会稳定的必需支出的重任。破解广西县域财政困局，笔者提出的建议如下：

（一）完善区以下财政体制，充分调动各级政府理财解困的积极性

由于广西市管县的行政区划到2003年才基本完成，大部分地级市规模小（只管几个县，而且地级市所在地只有几万人口），经济实力弱，一年的财政收入不到10亿元。如果市不管县，市级政府发展经济的作用空间将会受到极大的限制。实际上，在广西市管县有不少的市管得不错，如南宁、柳州和桂林三个市财政收入占广西财政收入的近50%，这三个市下辖20多个县。南宁市2004年、2005年安排给下辖县的财力补助5亿多元，柳州、桂林两市对县也有较多的支持。

因此，广西在完善区下财政体制改革时，不应该采用“省直管县”模式，而是应该在中央确定对广西分税制财政体制的框架内，打破按照企业隶属关系划分收入的做法，把区级财力补助直接划到县级，同时赋予市级政府对县级政府资金调度管理的权限，充分发挥自治区、市、县（市）三级政府理财的积极性。对那些缓解县域财政困难贡献较大的市，自治区给予奖励，鼓励市级政府将财力往下倾斜；对那些经常拦截自治区给县域财力补助的，或在县域财力还没有达到一定程度的情况下仍然集中县乡财力的市级政府进行惩罚，强制下拨一定的补助给市辖县，并列入地方官员政绩考核。

（二）调整地方政府职能，积极推进基层政府事业单位改革

事业单位改革对于调整地方政府财政收支结构，减轻财政负担和履行公共服务职能具有重要的意义。

对于那些肩负教育、医疗卫生等基本公共服务职能的公共部门，应该完善管理体制和职能，对于其一些可以通过第三方（营利性）机构完成的执行职能可以考虑交由第三方来执行，以提高执行成本和执行效率。对于那些拥有或变相拥有政府权力的事业单位，通过加强收支两条线的管理，杜绝这些事业单位将行政性收费变为为本部门牟取的不正当利益。对于那些在市场经济条件下属于营利性机构的事业单位，通过改革成为营利性企业，从而减少财政供养。对于那些负责行业管理的事业单位，可以尝试走行业协会的发展道路。这样既理顺了政府职能，又减少了财政供养，还增加了行政事业性收入从而增加了财政收入。

（三）积极探索破解县域财政债务的途径与方法

地方政府债务是由财权与政府职能不均衡造成的。县乡的债务困境不仅严重制约了县级政府提供公共产品和服务的能力，影响了政府的信誉，而且担保形成的或有负债还会增加金融风险。从总体上而言，地方政府依靠各种正规手段融资负债对于发展当地经济和维护社会稳定起到了一定的作用，虽属非法违规，但在缺乏必要的融资手段的情况下，也属不得已而为之的，所以没有必要追究以往的责任。关键是如何解决现有债务和杜绝新的债务发生。要缓解广西县域财政困难，广西县乡的债务问题就不容忽视；但由于自治区财力有限，不可能大包大揽来解决，可以试行如下路径：

首先，摸清各个县乡债务的实际情况，分清各级政府的责任。要对县乡债务全面清理，对债务归属进行界定，对应各级政府的事权和财权，该由哪一级政府承担的债务就由哪一级政府承担，一级监督一级，分批分期逐步消化。对于一些比较明显属于公共产品购置造成的债务，当前又有资金解决的，如农村义务教育工程欠款，可以先还债后新置。当然这些款项一部分可由上级政府帮助，但其他要由自己解决。通过建立这样的解困机制，逐步帮助县乡化解债务。

其次，要防止不正常债务的叠加。要从机制和制度上，像严格控制人口增长一样严格控制债务的不正常叠加；否则，新的财力支持可能会被债务叠加所抵消。

最后，还要树立还债也是政绩的观念，鼓励县级政府官员主动承担其还债的任务；并转变政府职能，在完善转移支付制度的基础上努力争取实现县级政府经常性预算的平衡，确保不再产生用于弥补经常性开支缺口的债务。

（四）完善转移支付体制

转移支付制度是解决县域财政困难最直接、最有效的手段。目前中央对地方的转移支付主要是通过“税收返还”的形式实现的。

在现有的转移支付体系中，由于广西的许多县税收本来就少，自然返还也就少。对于中央而言，可以通过地区经济不平衡的具体情况，按照“低收入地方多补贴，高收入的地方不补贴或少补贴”的原则，重新设置新的转移支付标准。

另外，改变原来的“按照各市县(区)的实有财政供养人数和实有标准支出来测算转移支付多少”的一次性对各市县区进行转移支付的形式。通过规范收支评估，分项目测算全区标准化支出需要，估算各地的标准化支出，以决定一般性转移支付额。保证条件相近的地区享受到基本相同的一般性转移支付，实现一般性转移支付分配上公平、公正、合理。同时也可以有效地防止一些地方因收入努力程度不足或财政供养人员失控造成财政困难依赖一般性转移支付解决等问题。

（五）完善地方税体制，赋予地方适当限度的税收立法权

深化县域财政改革，重新考虑中央和地方间的税权配置问题。

首先，中央应赋予地方适度的税收立法权。除中央税、共享税及一些涉及到全国市场统一和企业平等竞争的一些重要地方税种由中央统一立法外，允许地方政府根据各地税源状况拥有开设一些地方性税种的权力，扩大税收规模。中央政府可以通过保留审批和否决权对地方政府形成制约。

其次，在税权设置上应充分考虑各地区间的差异，地方企业所得税、个人所得税、营业税、固定资产投资方向调节税、土地增值税和印花税等地方税种可继续由中央控制；对资源税、土地使用税等对国民经济有重要影响的税种可由全国人大拥有税收立法权，但征税权和征管权由地方控制。

最后，通过“费改税”将庞大的地方收费项目和非税收入纳入税收和预算管理体制，将会极大提高县域财政收入规模，增强地方政府的财政能力。

（六）推动预算管理改革

完善预算管理是提高地方政府财政资金使用效率，缓解县域财政困境的重要途径。其措施包括：减少预算外资金、增强预算的完整性，推行部门预算改革和收支两条线管理，完善政府采购制度和过快集中制度等。这样可以减少不必要的支持，节约政府运作成本，从而有利于县域财政解困。

（七）促进地方经济的全面发展

大力发展地方经济，通过促进经济社会全面发展从根本上解决县域财政困难。发展县域经济要以科学发展观为指导，以全面、协调、可持续发展为出发点和归宿，以能让老百姓收入增加和县财政壮大为目标，不必过分强调第一、二、三产业的结构比例，要根据本县的实际和优势，找准县域经济发展的突破口。县级政府努力做好县域经济发展的服务者、组织者和推动者，提供充足的公共物品，营造良好的软环境，使县域经济得到长足发展。

县域财政还必须解决好“三农问题”。农民进城打工并不是解决农民增收的好途径，也不是解决县域财政困境的好办法，要立足于发展农业和农村经济来解决才是最佳选择。通过以市场为导向，促进农村资本、技术、土地、劳动力要素流动，科技兴农等方式，激活农村生产力 ，利用县域内的资源，走新农村发展道路，从根本上解决县域财政的丰源问题。

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