城市水源地水源保护与经济协调发展策略探讨

摘要：随着铁岗水库流域工业生产的迅速发展，饮用水源的水质安全受到严重威胁。文章分析了水库所在地及周边地区的社会发展状况，分析水源保护与经济发展存在的矛盾及其成因，指出建立和完善水源保护区生态补偿机制是解决水源保护区保护和发展矛盾的关键所在，并对生态补偿的补偿原则、补偿标准、补偿类型和补偿方式等展开论述，最终提出落实生态补偿机制的若干建议，以促进水源保护区的可持续发展。

关键词：水源保护；协调发展；产业转型；生态补偿

中图分类号： X22 文献标识码：A 文章编号：1007-0370（2011）09-0017-02

Exploration of Coordinated Development Strategy Between Environment and Economy in Urban Water Source Protection Zone: Use TIEGANG Reservior as An Example

Xiao Hongyu, Lin Hanhua

（Environment monitoring station ,Guangdong518133）

Abstract: The rapid development of industrial production in Tiegang reservoir basin has severely threatened the water safety. The article analyses the current social development in the reservoir location and surrounding arears, discussing the existing conflicts between water source protection and economic development, also the causes for such conflicts, pointing out that the key to resolve these conflicts is to establish and perfect the ecological compensation mechanism of water source protection zone. The article also makes a discussion on the principle for ecological compensation, the compensation standards, compensation types and compensation modes, and several suggestions were finally made to promote the sustainable development of water source protection zone.

Key words: water source protection; coordinated development; industry transformtion; ecological compensation

可持续发展是全人类共同追求的目标，从发展的时间尺度上，是既满足当代人的需求又不对后代人满足其需求能力构成危害的发展，从发展的空间尺度考虑，是特定区域的需求不应危害和削弱其他区域满足其需求的能力的发展[1]。就某个特定区域而言，只有要素间的关系处理得当，经济效益、社会效益、资源效益、环境效益四者得到统一，区域才能持续、快速、健康发展，即区域协调发展是区域系统内部资源、环境、经济、社会诸因素和谐、合理、产生最佳效益的发展过程[2]。

水源保护区是一种特殊区域，为保护有限的淡水资源，保护区内社会经济的发展势必受到影响，尤其是工业生产的发展受到很大制约，人民生活水平低于供水地区平均水平，长期下去会妨碍地方经济发展，加深水资源保护与地方经济发展之间的矛盾，不利于水源保护区水环境目标的实现。本文将以深圳市铁岗水库水源保护区为例，研究和分析水源保护与经济发展之间的矛盾，并对区域协调发展对策进行探讨。

1研究区概况

铁岗水库位于深圳市宝安区西乡河中游，集雨面积64km2。水库建于1956年11月，1957年4月投入使用，水库初期设计为以农田灌溉为主，初期正常蓄水位20.28m，正常库容2650万m3。1986年开始，随着地区经济的发展，水库开始向原宝安县城新安街道及蛇口工业区供应生产生活用水，现水库已由灌溉水库转轨为供水水库。目前水库总库容8322万m3，正常水位23.79m，正常库容4900万m3。铁岗水库水量丰富，在97%的保证率下可供水量为2790万m3。水库水源除库区自产水源，茅洲河引水水源外，还通过“供水网络干线工程”引入东江水源，是供水网络干线沿程7个主要调蓄水库之一。目前，该水库是深圳最大的水库，是西部水源联网调度的中心水库。

随着流域城市化进程的加快，大量工业企业的进驻和外来人口的涌入加剧了当地的资源环境压力，河流普遍污染严重，对水源保护区水质构成威胁。2001年以来，铁岗水库高锰酸盐指数、氨氮的浓度呈明显下降趋势，生化需氧量呈明显上升趋势，氨氮无显著变化趋势。总体来看，铁岗水库虽然仍保持较好水平，但逐年有所下降，水环境形势不容乐观。

宝安区西乡街道九围地区位于铁岗水库水源保护区内，辖区面积约20.79平方公里，因大部分用地处于水源保护区内，实际可开发用地不足3平方公里。近年来，由于工业的发展、人口的激增，可利用的土地资源已基本开发殆尽，同时早期的自发建设缺乏规划，布局零散，土地利用效率低，且无法满足现在的城市功能需求。区域内两条铁岗水库的入库支流成为点源和非点源污染物的受纳地，水质类别均为劣Ⅴ类。

九围地区总人口约7万人，暂住人口占90%以上，主要分布在辖区内的劳动密集型企业中。产业结构呈现“二一三”特征，农业产值逐年下降，现状以水果和花卉种植为主，工业企业以电子、塑胶、金属制品等中小民营企业为主，主要从事加工、组装等，生产技术含量和产品附加值较低，而第三产业发展滞后，属弱势产业。三次产业的这种偏差，有悖于产业结构“自然升级”的正常通道，不利于九围地区经济的发展。

2水源保护与经济发展的博弈分析

铁岗水库是深圳市最大的饮用水源水库，也是深圳市东部供水工程的重要枢纽水库, 对深圳市经济发展和社会稳定起着举足轻重的作用。近年来深圳市、宝安区、西乡街道及九围地区为保护和改善铁岗水库水质做了大量工作，特别是在水源保护区内采取了多项工程措施对入库支流进行污染治理，如九围排污（干管）工程、黄麻布河人工湿地等，同时持续推进水源涵养林建设，对铁岗水库的水源保护起到了积极作用。

然而，与全市快速增长的经济发展速度相比，水源保护区的经济水平明显滞后。九围地区由于地处铁岗水库水源保护区，受上层法规政策和保护强度逐步加大的影响，辖区内的生产、生活方式受到越来越严格的约束，产业的选择和发展特别是工业生产面临重重限制，居民增收空间非常之小。目前九围居民的收入主要来自劳动就业、出租物业和股份分红三个方面，据统计2006年其人均收入仅为深圳市平均水平的七分之一。同时，水源保护区的门槛限制了许多优秀制造企业的进入，“三来一补”和加工作坊等小型劳动密集型企业租用生产厂房，占据了当地宝贵的水土资源，给生态环境带来巨大压力，对该地区的社会经济发展和居民收入增长却贡献极小。

从协调发展的角度看，水源保护区与其他地区享有同等的发展权，而目前各城市包括深圳市为保证城市供水水质安全，采用被动保护策略，尽可能限制水源保护区的发展[3]。水源保护区内居民的生活水平与区外周边居民的平均生活水平差距越来越大，他们迫切的经济发展要求与水源保护工作的矛盾日益加剧，长期下去将影响水库周边水源保护工作的积极性，更不利于和谐社会的建设。

3协调发展对策

长期以来水源保护的最高目标无形中阻碍了九围地区生产力水平的提高，当地居民的共同利益与社会整体发展目标产生矛盾，迫切需要找到一条实现环境、经济、社会协调发展的道路。

3.1产业转型发展

保障铁岗水库水质安全，实现九围地区经济的良性持续发展，产业转型发展与生态化改造是最为关键的环节。在明确区域产业定位的基础上，通过在九围地区实施产业准入把关、产业淘汰和转移以及产业结构调整等，改变区域内长久以来工业无序发展、厂房“遍地开花”的状态，以逐步形成合理的产业结构。并综合考虑区域内资源环境条件，遵从城市空间规划与产业布局的一般规律，进行产业空间的调整与布局规划，整合工业用地，置换用地功能，不仅能够盘活现有土地资源，提高土地资源利用效率，更有助于改进九围地区的整体城市空间布局，促使产业分布与区域用地规划协调一致。

同时，制定产业审批指引，以“增产减污”为原则，把环境基础设施完善和总量减排作为先决条件，明确该地区优先引入及禁止发展的行业类型，引导其逐步实现产业结构的转型与优化，促进区域经济与城市社会及资源环境的协调发展。

3.2生态补偿

生态补偿是一种为保护生态环境，维护、改善或恢复生态系统服务功能，调整相关利益者因保护或破坏生态环境活动产生的环境利益及其经济利益分配关系，具有经济激励作用的制度安排[4]。保障铁岗水库水质安全和生态安全，需要在一定程度上限制水库周边地区社会经济的发展速度和规模，而生态补偿是保障这项工作顺利进行的重要环节，使水库周边地区为保护饮用水源而做出的牺牲得到补偿，有助于当地居民和企业积极配合水源保护工作。

（1）补偿原则。

1）“谁受益，谁补偿”的原则：在政府的引导下，实现铁岗水库与受益地区的协商补偿，向受益地区收取补偿费，对保护环境方进行补偿[5]。

2）政府主导、市场推进的组织原则：生态补偿应以政府为主导，并充分发挥市场机制的作用，提高生态效益。

3）生态补偿与环保义务相一致：受惠于生态补偿的群体，有义务做好水源保护区的环保工作。

（2）补偿类型。生态补偿类型主要有两种，分别为“输血型”和“造血型”补偿。九围地区生态补偿类型宜采用“输血型”和“造血型”相结合。初期采用“输血型”补偿，即政府或补偿者将筹集起来的补偿资金按年度或季度等准时转移给被补偿方。其优点是被补偿方可随意支配补偿金，拥有极大的灵活性；缺点是补偿资金可能转化为消费性支出，易使被补偿方过分依赖补偿金生活，不能从根本上帮助被补偿方真正摆脱贫困，并不是一个长久解决问题的办法[6]。因此，应多采用“造血型”补偿，即政府或补偿者运用项目支持的形式，将补偿资金转化为技术项目安排到被补偿方，帮助被补偿区群众建立替代产业，或者对低污染产业的上马给予补助以发展生态经济产业，补偿目标是增加受损地区发展能力，形成造血机能与自我发展机制，使外部补偿转化为自我积累能力和自我发展能力。支持项目包括对各种生态环境保护与建设项目、循环经济工业区项目、辅导居民就业项目等。

（3）生态补偿强度。生态补偿强度的制定应首先评估当地居民社会经济的收益损失作为补偿下限，同时评估水库周边区域生态系统价值在当地社会经济发展受到限制后的增量作为补偿上限。另外，还应结合当地居民的意愿调查确定补偿的水平。这样才能做出合理、公平、当地居民和企业等乐于接受的补偿。

（4）生态补偿的落实。由于没有相关法律、法规的约束和支持，生态补偿在实施过程中面临着不少问题，其中比较突出的一点是“补偿不到位”，表现在经济补偿没有及时全部兑现给被补偿方，这将影响被补偿方保护环境的积极性。因此，应尽快出台相关法律如《生态补偿条例》，使补偿工作有依据并规范化，解决生态补偿的法律地位，明确有关财政转移支付和补偿资金筹集、运作和管理政策等方面的问题，确保生态补偿工作得到具体落实。

3.3建立资源与环境有偿使用机制

建立和完善有利于促进经济效益、生态效益、社会效益协调统一的资源与环境有偿使用机制，尤其是对水资源、土地资源等资源的有偿使用制度，对资源利用是一种有效的激励手段。机制的构建须通过多种途径筹措资金，确保资金支持：

（1）政府加大投入，设立专项基金。铁岗水库作为深圳本地最大的饮用水源，也是宝安区最重要的外引水调节水库，其水源水质极其重要。政府应积极考虑通过财政专项基金、补助、拨款等形式，为激励与约束机制的建立提供资金保障。

（2）政府可通过征收生态补偿费，筹集生态保护与建设基金。征收项目包括：工业用水和城镇居民生活用水，木材加工、贩运，征用、占用林地，森林旅游、风景区的商业活动，以及森林部门依法收取的环保补偿、罚款等。

（3）建立稳定多元的资金投入渠道。由于构建激励与约束机制所需资金多，单靠政府投入不太现实，应广泛招商引资，实施相关优惠政策，多渠道吸引社会资金，调动社会资金投入的积极性，为激励与约束机制的构建赢得足够的资金。

3.4其他措施

（1）环境保护与经济协调发展是一项跨地区、跨部门、跨行业的综合性系统工程。因此，应建立相关组织机构，明确各部门职责和工作内容，强化监督，保证各部门有效发挥各自职能。

（2）强化环境基础设施：加快区域内污水处理厂的配套管网以及排污支管网、毛细管网的建设，使污水得到充分收集；并及时疏通堵塞的排污管网，对问题较大的管网进行改造，使管网能充分发挥其作用。同时，完善市政环卫设施，加大清洁和管理力度，杜绝城市垃圾对河流及水库的污染。

参考文献

[1] 谷树忠. 持续发展思想及其对自然资源问题的含义[J ].中国人口·资源与环境,1993 ,3 (1) :59 - 62.

[2] 卢杰,丁金城等. 水资源保护区水环境保护与社会经济协调发展—以太河水库为例[J ].安全环境与工程,2005 ,9 (3) :11 - 14.

[3] 袁中宝,李伦亮. 城市水源区保护与水源保护区城镇协调发展的规划途径分析. 工程与建设, 2008(2):173~175.

[4] 李晓光,苗鸿等. 生态补偿标准确定的主要方法及其应用. 生态学报, 2009(8):4431~4440.

[5] 徐振辞, 潘增辉等. 城市供水水源地集水区生态补偿研究_以岗南_黄壁庄水库集水区为例. 南水北调与水利科技, 2009,2(1): 22~25.

[6] 昆明市饮用水源区生态补偿机制研究. 浙江大学硕士论文, 2007.

收稿日期：2011-08-10

作者简介：肖红宇(1970-),女,工程师，研究方向：环境监测.

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