完善省以下转移支付制度的思考

工作不断调整，虽然规范了财政转移支付的分配方式，但法律层次较低。当前的专项资金管理办法大多有各个职能部门制定或者只是针对某个项目，部门之间或地区之间针对专项的管理办法都不尽相同，缺乏统一的规范制度，且管理办法层次偏低，权威性不够。二是当前人大审查预算草案的制度安排导致部分转移支付资金游离于预算监管之外，由于地方人代会的召开时间早于全国，所以在审查地方预算草案时尚无法确定下一预算年度中央对地方的转移支付额度，虽然地方财政部门已经将常规性的转移支付资金编入预算，但还有很多中央补助在事后追加，表现为地方预算草案的不完整性。按照现行法律规定，中央在地方预算草案批准后所拨付的财政转移支付资金，其使用分配不再需要地方人大及其常委会审查批准，这使得各地人大无法对这部分资金实施监管。三是审计监督的问题。我国的审计属于内部审计，与财政部门共同属于政府组成部门，而且审计经费等重要款项都要经过财政部门进行核定，审计在审查时缺乏独立性。四是缺乏独立机构。财政部门既是财政转移支付资金分配的决策者，也是转移支付资金使用的执行者，权力相对集中，部分资金在使用分配上透明度不高。

（三）转移支付调控力不足、均等化力度不够

一般性转移支付的主要功能是实现地区间基本财政能力均等化，使政府能为不同地区的居民提供基本相同的公共服务，消除政府间公共服务水平差异对资源配置所带来的负外部性。

但从现实经验来看，随着经济增长和对地方转移支付规模的不断扩大，各地区间的发展差距并没有出现显著缩小的迹象。可见，当前转移支付调控力度不足，其均等化作用并没有充分发挥。这主要因为当前均衡性转移支付占比过低。均衡性转移支付的目标是通过均等化转移支付解决横向的财务不平衡，逐步缩小地区间的财力差异，使全国不同地区公民享受到大体均等的基本公共服务。从2013年广西一般性转移支付的构成情况来看，各地市均衡性转移支付占比均较低，其中白色市的均衡性转移支付占比最高，为15.7%；占比最低者为防城港市，仅为3.03%。

其次，缺失横向转移支付制度。当前，我国地区间发展差距不断扩大，东部经济发展水平远高于西部地区，城市地区的发展水平远高于农村地区，却缺少相应的机制来调节这种地区间的发展差距，这将不利于实现地区间的经济协调发展。

三、完善省以下转移支付体系的路径

（一）优化一般性转移支付

第一，调整一般性转移支付结构。当前，我国政府间财权和事权的划分出现严重错位，基层政府承担过多支出责任而缺少财政收入来源，导致我国基层政府尤普遍出现财力困难的情况。在这种情况下，一般性转移支付发挥着保障基层政府正常运转，实现地区间基本公共服务均等化，缩小地区间发展差距的重要作用。而当前一般性转移支付的项目中，部分一般性转移支付如：税收返还、体制结算补助等都是在实行分税制初期为平衡地方利益而设置的项目，属于过度时期的转移支付项目，与一般性转移支付均等化原则并不相符，应及时予以清理。对于属于地方事务的项目合并到均衡性转移支付中，将中央和地方共同承担的项目划入专项转移支付中，逐渐形成以均衡性转移支付为主体的一般性转移支付体系。第二，继续不断扩大一般性转移支付资金规模，提高一般性转移支付资金占转移支付资金总量的比例。只有一般性转移支付资金量足够大时，其均等化效果才会更加显著。从一些发达国家的经验来看，大部分国家均等化转移支付的比例都在50%以上，部分国家甚至在90%以上。目前，广西的一般性转移支付仅占转移支付总额45.2%，仍有较大提高空间。第三，建立科学合理的资金分配制度。当前一般性转移支付资金的分配主要运用因素法来测算，提高了资金分配的公平性和客观性，减少了人为因素的干扰。但仍有不足的地方，按照因素法的测算，财力贫困的地方将能获得更多的资金支持，一个地方财政状况改善了，反而获得的资金更少，这容易诱发道德风险问题，不利于激励地方政府全心全意地发展经济。因此，因素法的测算过程中在考虑公平的同时也应当考虑到激励作用；另一方面，因素法的测算结果公平与否取决于相关数据的准确性，因此必须加强对数据统计工作的监管，确保数据的真实性和完整性。

（二）严控专项转移支付规模，合理设置专项转移支付项目

第一、清理涉及竞争性领域的专项转移支付项目，避免政府干扰市场的正常运行。政府资金或活动应该退出竞争性市场领域，让市场在资源配置中起决定性作用。第二，合并类似的专项。当前专项转移支付项目分散在各个职能部门，部门间的专项可能出现用途相同或相似的项目，这不断分散了资金，无法发挥资金的规模效益，而且导致专项资金管理效率的降低。因此，对专项项目进行整合是十分必要的。第三，及时调整专项转移支付项目。在专项转移支付项目的设置上应做好前期调研，加强与地方政府的沟通，及时了解地方社会发展和经济形势的变化，调整专项转移支付项目，使专项转移支付项目能真正满足地方经济社会发展的需求，避免专项资金的供求出现结构性矛盾。第四，尽快取消专项转移支付的配套资金。当前，专项配套资金已经给基础政府造成较大的支出压力，使本就不宽裕的地方财政更加显得捉襟见肘。同时，配套资金会扩大地方政府间的财力差距，是财力雄厚的地方能获得更多资金，财力薄弱的地方只能获得少部分资金甚至不得不放弃专项资金。第五，建立公平公正的专项资金分配制度。当前的专项资金分配主要采取行政审批的方式，导致权力寻租的现象时有发生，扭曲了专项资金的配置，使专项资金难以发挥最大效用。因此，政府必须改革当前的专项分配方式，可借鉴基金化的运转方式，通过第三方评估来实现专项资金的科学分配，提高资金分配过程的公平公正。

（三）加强对转移支付资金使用的监管，建立科学的绩效评估体系

目前，我国转移支付领域存在着“重资金分配，轻资金管理”的现象，部分地方政府一方面在积极争取更多的专项资金，另一方面对于专项资金的使用及其绩效评估却没有给予足够的重视，导致了财政资金没有发挥应有的效益。因此，建立规范的转移支付资金管理制度及绩效评估方法是十分必要的。

第一，自治区政府应将中央提前下达的转移支付编入本级预算，逐步提高提前下达市县转移支付比例。对于部分确实无法确定的转移支付项目也应在资金下达后及时纳入地方预算管理，并向同级人民代表大会报告，接受人大监督。第二，联合财政部门和审计部门，加强对转移支付资金使用的监管和审计，增强审计的独立性，严肃追究相关问题人员的责任。对于转移支付资金的监管，不仅要依靠财政部门，更要发挥审计部门或社会群众的监督作用，确保财政资金用到实处。第三，建立科学的绩效评估体系，包括项目资金的执行情况以及投入产出情况，同时配套相关的激励措施，对于绩效高的项目予以一定的奖励，这对于提高整体的转移支付项目的绩效将起到积极作用。

（四）提高均衡性转移支付占比，尝试建立横向转移支付体系

从2013年广西壮族自治区转移支付的数据来看，起均等化作用的均衡性转移支付仅占转移支付总额的10%左右，这严重影响了一般性转移支付均等化作用的发挥。因此，尽快提高均衡性转移支付比重对于加强一般性转移支付缩小地区间发展差距的作用具有十分重要的意义。另一方面，尝试建立横向转移支付体系，通过发达地区对贫困地区提供财政支援。改革开放以来，我国根据国情实行东部沿海地区优先发展的战略，东部地区得到了国家政策、劳动力、资源等多方面的支持。如今，东部地区的经济发展水平已接近发达国家的水平，与中西部贫困地区的发展差距越来越大。作为东部地区，有能力也有义务为贫困地区的发展提供援助。尽管现在已有发达地区对口支援贫困地区的例子，但仍缺乏制度化的规范，建立横向转移支付将有助于缩小地区间发展差距，增强转移支付体系均等化效果。

参考文献

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