中国与澳大利亚西澳州矿业权管理比较及启示

摘要： 矿业权问题涉及国家资源利益的实现，是各国矿产资源管理部门共同关心的焦点。澳大利亚是世界上重要的矿产资源生产国和出口国，而西澳州的矿权设置最为明确，相关的矿业制度制定的也比较完善。本文在分析矿业权发展，矿业权设立、管理、流转等基础上，提出完善我国矿业权管理的建议。

Abstract： The mining rights issue is related to the interests of national resources， so it is the focus of the national mineral resources management department. Australia is the world"s most important mineral resources production and export country， and the mineral rights of Western Australian are the most explicit， and the related mining system is more complete. Based on the analysis of two countries mining rights" development， mining rights setting up， management， circulation and others， this paper proposed recommendations to improve China"s mining right management.

关键词： 西澳洲；矿业权管理；矿业权流转

Key words： Western Australian；mining rights management；mining rights circulation

中图分类号：TD 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2013）12-0274-03

1 中澳两国矿业权发展概述

矿业权评估在西方已有了100多年的发展历史，但矿业权概念正式产生是在1960年左右。随着时代的不断发展，矿业在发展过程中所展现的重要性得到了越来越多的体现，各工业化国家对矿业随之重视起来。相应的对矿业的管理也在探索中逐渐形成了各自的理论体系和管理模式。1987年，美国评估师协会颁布实行了“统一的专业评估从业标准”。1995年澳大利亚矿山和冶金学会发布了VALMIN Code（分别于1997、2005年做了修订）。目前很多国家的评估准则都是依据VALMIN Code为样板来制定的。

自中华人民共和国成立直到1986年《中华人民共和国矿产资源法》颁布实施，我国的矿业权管理制度是实行无偿行政授予。随着《中华人民共和国矿产资源法》颁布实施，我国的矿业权制度慢慢转变为以有偿行政授予形式为主、招标授予形式为辅，再到以招、拍、挂市场竞价有偿出让形式为主、协议有偿出让为辅[1]。1994年，国务院颁布了《矿产资源补偿费征收管理规定》，这使得我国的有偿开采制度得以落实。l998年国务院颁布了《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》与《探矿权采矿权转让管理办法》。这三个法规对矿业权的授予、获得、流转等方面都作了详细的规定，不但完善了矿业权制度体系，而且也充实了矿业权理论。随着矿业权市场越来越活跃，对于矿业权评估工作的规范性要求也越来越高。为适应矿业权评估工作的需要，2000年，国土资源部下发了《关于印发<矿业权评估师执业资格暂行规定>的通知》，并于2001年进行了第一次矿业权评估师执业资格考试。

2 国内外矿业权设置、管理对比

2.1 矿业权设置 在西澳洲矿业法中，矿业权通常可分为以下三种权利：探矿权、采矿权和其他权利。在澳大利亚任何地方从事矿产资源勘探和开发活动，都要申请并取得许可证。如果暂时不开发，可以申请保留权许可证。没有两个州/地区领地矿业权设置是完全相同的，但主要矿权类型或形式是大体相同的，审批情况也大同小异，有些矿权只是名称叫法不相同。

在我国，矿业权通常分为探矿权和采矿权两种。全国各省市的设置情况是相同的。

2.1.1 探矿权（exploration right） 在西澳洲，探矿权通常包括两种类型：普查许可证（prospecting license）和勘探许可证（exploration license）。且探矿权具有排他性。

2.1.1.1 普查许可证 普查许可证是为相对小规模的探矿而设立的，普查面积不超过200公顷，普查许可证有效期限为4年，经过西澳州矿山石油部部长（以下简称“部长”）同意，可办理延续，延续时间为4年。普查许可证是不可以转让的。普查许可证持有者可以带领相关人员及探矿所需的相关机械设备在许可证规定的范围内进行普查找矿活动，包括坑探、槽探等。普查许可证持有者无权勘探所涉及土地中的铁矿。

2.1.1.2 勘探许可证 勘探许可证面积比普查许可证允许的面积大，一般不超过70个区块，勘探许可证有效期限为5年，经部长同意，可办理延续，可转让。勘探许可证持有者的权利与普查许可证持有者的权利大体相同。勘探许可证持有者无权勘探权利所涉及土地中的铁矿。

在我国，探矿权是指在依法取得的勘查许可证规定的范围内，勘查矿产资源的权利[2]。探矿权不根据所勘探的面积分类，而是根据矿产勘查工作程度，分为预查、普查、详查、勘探四个阶段。探矿权按其登记的内容，可以分为预查探矿权、普查探矿权、详查探矿权、勘探探矿权。不同程度下的探矿权，国家规定了每年最低的地质勘查投入，并且每年探矿权人需提供阶段性工作报告到有关部门进行审查。

2.1.2 采矿权（mining right） 在西澳洲，也叫做采矿租约（mining lease）[3]，是允许矿业公司在确定的开采范围内，对确定的矿种、矿体进行采矿的权利，具有排他性。采矿权范围以区块为单位，一般不超过10平方千米，有效期为21年以内，可办理延续，可转让。权利人有权以开采为目的使用、占用和享用土地，并合法拥有开采所得的所有矿产。但采矿权权利人只能开采指定矿产且如果要开采铁矿需由部长特批。

2006年《矿业法》修正案中规定，在申请采矿权时要求提供采矿建议书或陈述书，列出采矿计划和一份关于矿物的报告。这意味着申请者若不是是探矿权人，就是已经从前权利人那里取得了相关资料的矿业权申请人[4]。

在我国，采矿权是指在依法取得的采矿许可证规定的范围内，开采矿产资源和获得所开采的矿产品的权利。颁发采矿许可证时对开采矿种、开采范围、有效期限及每年的开采规模等都有强制性的要求，如果随矿山发展需要变更其中任何一项，都需向国土资源部门提出申请，通过后由国土资源部门向采矿权人颁发新的采矿许可证。

2.1.3 其他权利（other miscellaneous right） 其他权利主要是探矿权和采矿权的衍生权利，这些权利的设置是为了方便矿业权人开展勘探、开采资源的工作，对矿权人的权利起到了协调和保护的作用。在我国尚未设置类似的权利。

2.1.3.1 通常目的租约（general purpose lease） 通常目的租约的面积不得超过0.1平方千米，有效期限是21年以内，可办理延续。通常目的租约的权利人享有土地排他占有权，权利人可以在权利规定的土地上安装、运作与采矿有关的机器，建设处理矿石或尾矿的设施，如：选矿厂、废石场、尾矿库、污水处理厂等。

2.1.3.2 杂项工程许可证（miscellaneous license） 即与采矿活动有关的项目施工许可的权利，如：铺设道路、管线等。没有面积限制，有效期限为21年以内，可办理延续。由州矿山石油部颁发。

2.1.3.3 保留许可证（reserve license） 保留许可证面积没有限定，有效期限通常为5年，可办理延续。该项权利在澳大利亚的6个州均有设立，允许发现矿产资源的许可证持有人推迟矿产资源的开发。保留许可证持有者可以在许可范围内继续进行地质勘探活动，与普查许可证和勘探许可证持有者享有的权利大体相同。

2.2 矿业权管理 在澳大利亚，矿业由联邦政府和州/领地政府两级政府管理。联邦政府和州/领地政府的职责分工明确。澳大利亚政府部门不参与矿产资源的商业勘探和开发活动。本文主要介绍西澳洲的矿业权管理。

西澳洲州政府的地质矿产资源勘查管理机构主要是矿山石油部。其主要任务是：

①制定本州的矿业法律和矿业管理规章制度及相关条例，并实施监督管理。②负责对本州内的矿产资源的勘探、开发活动的管理，发放许可证和环境保护的日常管理。③负责基础性地质调查和研究，提供相关的咨询服务。④负责征收本州的矿业税费和权利金[5]。

我国由国务院地质矿产主管部门主管全国矿产资源勘查、开采的监督管理工作。省、自治区、直辖市人民政府国土资源主管部门主管本行政区域内矿产资源勘查、开采的监督管理工作。

我国对探矿权和采矿权均实行分级管理制度。探矿权分为国家和省两级管理，石油、天然气的采矿权由国家级部门管理，煤炭等32个重要矿种的采矿权由省级以上国土资源部门管理，而其它矿种的采矿权由地、县级管理[6]。各级主要国土资源部门的任务是：

①负责对本行政区内矿产资源勘探、开发活动的日常管理。②负责办理本行政区内权利行使范围内的勘探许可证和采矿许可证。③负责征收本行政区内的矿业税费，若相关区域涉及国家出资探明地，还要按照国家规定，向矿业权人征收价款。

2.3 矿业权流转 澳大利亚法律规定，矿产资源属于国家所有。但矿业权作为一种财产权，是可以以出售、抵押等方式进行流转的。

2.3.1 矿业权的授予 矿业权申请人可以从政府有偿取得探矿权、采矿权。澳大利亚政府在授予申请人探矿权、采矿权时，征收探矿权租金、采矿权租金，体现了有偿出让的原则。除此之外申请人申请探矿权、采矿权，每年要按许可证允许的面积缴纳租金。

2.3.1.1 探矿权的授予 在西澳洲，申请探矿权之前，申请人首先要划定矿区范围，并对申请对象进行环境影响评估，包括土著权问题、勘探区域是否在保护区范围内或包含保护区、勘探区内的动植物分布及申请用水许可等项目。然后，申请人须向矿业登记部门递交申请，并在地方报纸上刊登公告。经过各级审批，并将其中的意见反馈给部长，最后由部长结合各级意见作出是否批准授予探矿权利的决定。批准分为三种类型：批准、有条件批准和拒绝批准[7]。

取得探矿权之后，权利人每年需按照规定的最低支出标准进行地质勘查活动，且必须向矿山石油部递交每年的勘查进度及所有与勘查相关的工作和费用支出。澳大利亚西澳洲对于这点的要求与我国规定探矿权人每年需向国土资源部门递交阶段性工作总结的要求一致。

在中国，探矿权申请人必须有相应的勘探资质，申请重点成矿区带时，勘查单位必须具有甲级地质勘查资质。目前，我国探矿权授予方式主要是招标、拍卖、挂牌三种类型。基本程序包括：在确定授予项目之后，由探矿权授予方委托矿业权评估机构对授予项目进行出让底价的评估，在此基础上，授予方结合实际情况确定出让底价后，发布公告。然后出让方需要对竞标人或竞买人的资质进行审查，并择日进行竞标或竞买。最后确定中标人之后，授予方与中标方签订矿业权成交确认书，最终由国土资源部门向中标人办法勘查许可证。

2.3.1.2 采矿权的授予 在西澳洲，采矿权申请程序与探矿权的申请大同小异，首先申请采矿权之前同样应先划定矿区范围，并对矿区范围内的土地进行环境影响评价。然后，向矿业登记部门提交申请，同时提供拟申请的采矿区域的地图，同时须提供一份采矿计划或说明，并在采矿计划或说明中阐释采矿意图和矿产分布报告的大致内容，在提交上述内容的同时，申请人需要在当地报纸上刊登公告。经过各级审批，并将其中的意见反馈给部长，最后由部长结合各级意见作出是否批准授予探矿权利的决定。采矿权批准结果同样有三种：批准、有条件批准和拒绝批准。

在中国，对采矿权申请人要求有符合规定的资质条件，即从事矿产资源勘查和开采的资质。此外，个别省份还针对矿山开采规模的大小设定了不同的条件，条件主要设定在注册资金、纳税额和项目资金三个方面上。个人只能申请开采普通建筑材料的小型采矿权。云南省还规定了社会团体、政府机关不能申请采矿权[8]。目前，我国采矿权的授予方式主要是招标、拍卖、挂牌三种类型。其基本程序与前述的探矿权授予基本程序相一致。

2.3.2 矿业权的转让 在澳大利亚各州，探矿权、采矿权均可以合法转让。矿业权作为一种有价的无形资产，其转让应由双方当事人协商议定，政府一般不进行干预。在进行矿业权转让时，需要部长或者相关部门官员同意，发生矿业权转让时必须在矿业管理部门进行交易登记。

在西澳大利亚州，普查许可证原则上不允许自由转让。在取得勘探许可证后未满12个月需要转让的，需要得到部长的批准方可达成转让，满12个月后转让该权利则无需获得部长的同意。对于转让采矿权，必须在事先得到部长同意的情况下，方能对采矿权进行转让。在澳大利亚的其他一些州，所有矿业权转让的交易都必须得到部长的批准同意。转让达成后，双方需签订转让协议。

近年来，中国改革了探矿权、采矿权管理制度，明确了探矿权、采矿权的财产权属性，确立了探矿权、采矿权的有偿取得和依法转让制度[9]。

矿业权转让在中国属于矿业权二级市场，可以采用拍卖、招标、协议出让、挂牌等法律允许的方式进行矿业权交易。交易达成后，双方应签订转让合同，合同内容包括：转让人、受让人基本情况，所转让矿业权的基本情况及转让的价格，方式等[10]。转让合同需经过省级以上的国土资源部门批准后，方能生效。此后，矿业权受让方应到原矿证颁发机关办理矿权转让变更登记手续。之后，转让交易才正式达成。

3 国外矿业权管理给我国的启示

通过将我国的矿业权管理、流转制度与澳大利亚西澳洲的对比，可以看出我国的矿业权制度相对于发达国家来说还很不健全，存在一些问题需要解决。经过对比之后，笔者发现了我国矿业制度上的一些缺陷，针对这些缺陷，笔者提出以下几点建议。

第一点，效仿澳大利亚西澳州，在我国现有的矿业权设立基础上，增设通常目的租约和杂项工程许可证。在此基础上可以规范我国合法利用土地的行为。目前，国内很多矿业权人在进行地质勘探和采矿行为时，需要在土地上有其他活动，如安放机械设备，建造临时活动房，铺设道路等一系列的活动，而往往在进行这些活动时，很难与当地居民达成一致，而产生分歧，直接导致地质勘查，矿产开发活动不能有效开展。如：当采矿权人需要将矿产品运输出矿区时，为了避免造成不必要的损失，采矿权人会选择铺设道路，若道路需要建设在农田之间或从旁边穿过，都会对当地居民造成损失，需要对当地居民给予一定补偿，但目前我国还没有针对此类行为的立法及补偿标准。若是设立杂项工程许可证，则可以有效避免类似行为的出现。不仅有利于矿业发展，而且可以避免一些冲突的发生。

第二点，有效实行探矿权人在取得勘探区采矿权时的优先权。我国现行的《矿产资源法》明确说明探矿权人有权优先取得勘探区内矿产资源的采矿权，目的是确保了探矿权人权益的实现，避免因高风险和高投入所造成的探矿滞后。

但是由于我国矿产资源立法对优先权概念并没有明确的界定，所以，当国土资源部门在通过招标、拍卖、挂牌的方式进行矿业权出让时，如果探矿权人所给的竞标或竞买价格不是最高时，并不能获得矿业权。故，在我国，这种优先权形同虚设。这种情形的直接影响是在一定程度上遏制了某些外商投资者的探矿积极性。

因此，笔者认为，在探矿权转为采矿权的优先权方面，我国在设置和完善相关制度时可以考虑借鉴澳大利亚的经验。申请采矿权时，申请人需要提供采矿建议书或陈述书列出采矿计划和一份关于地上矿物的报告。这种做法赋予了探矿权人近乎可以强制执行的优先权，以保护探矿权人的利益。从这个方面可以调动一些外商投资者的积极性，对于本国探矿权人的利益也可以起到有效的保护作用，进而对我国的矿业市场发展产生一种推动力。

通过学习西澳州矿业权管理和流转的制度，可以看出，澳大利亚西澳州在矿业权管理上是拥有一套很有条理很成熟的管理模式。西澳州作为澳大利亚最大的矿业发展地，其对于矿业权的监督管理非常严格，而且澳大利亚整个国家的矿业权管理机制非常地公开透明，这一点，也是我国在管理矿业权时没有做到很好的一点。上文中，笔者的认识可能很不全面。但是，笔者还是希望通过本文为一些想在国内及国外投资矿业的投资人提供一些基础的参考，让人们对于西澳州的矿业环境有一定的了解。

参考文献：

[1]周进生，陈晨.国内外矿业权比较及改进建议[J].中国矿业，2008，17（9）：9-12.

[2]中国矿业权评估师协会.中国矿业权评估准则[M].北京：中国大地出版社，2008.

[3]何金祥.澳大利亚矿业投资环境[J].中国矿业，2009，18（12）：3-6.

[4]王清华.澳大利亚矿业权授予和转让制度及对我国相关立法的借鉴意义[J].河北法学，2011，29（6）：153-161.

[5]尚宇.澳大利亚矿业权管理制度及其启示[J].信阳师范学院学报，2005，25（6）：37-40.

[6]云南省矿业协会《矿业权法律实务》编写组.矿业权法律实务[M].昆明：云南大学出版社，2008.

[7]国务院发展研究中心澳大利亚矿业管理考察团，周宏春等.澳大利亚的矿业管理及其启示[J].国土资源导刊，2009，4：40-43.

[8]云南省人民政府.云南省人民政府关于印发云南省探矿权采矿权管理办法等四个文件的通知.云政发[2006]102号，2006.

[9]中国矿业权评估师协会.中国矿业权评估准则（二）[M].北京：中国大地出版社，2010.

[10]中国矿业权评估师协会.矿业权评估参数确定指导意见[M].北京：中国大地出版社，2008.

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