山东省临沂市农民工政策变迁

【摘要】中小城市将是未来农业转移人口市民化的“主战场”。山东省临沂市农民工政策虽深受国家和山东省决策的影响但走出了一条特色之路，体现在“默许外流，南下北上”、“保驾护航，顺势而为”和“民生为大，敢为人先”三个阶段。临沂市农民工也经历了由得到自由迁徙权利走向获得公民社会权利的变迁。

【关键词】农民工政策 变迁 临沂

【中图分类号】D922.5 【文献标识码】A

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了“全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户限制，严格控制特大城市人口规模”的战略。由此可见，中小城市将是未来农业转移人口市民化的“主战场”。山东省是我国农民工主要的流入地之一，临沂市是山东省面积最大、人口最多的市，农民工数量也居全省首位，挑战和机遇可见一斑。改革开放以来临沂市农民工政策的变迁体现在“默许外流，南下北上”、“保驾护航，顺势而为”和“民生为大，敢为人先”三个阶段。

20世纪80年代：默许外流，南下北上

临沂，俗称沂蒙老区，1950年成立专区，1994年撤区建市。因长期战火、自然地理、区划变化等多种原因，沂蒙老区的贫困问题比较突出。农村劳动力大量剩余是临沂专区面临的一个基本问题，同时，县域工商业发展落后也影响了剩余劳动力就地就近转移。

区内改革首先在农村开始。以“大包干”为主要形式的家庭联产承包责任制迅速取代旧体制。在此基础上，临沂地委和地区行署结合本地实际，提出“放宽政策、减轻负担，加强横向联系，搞好致富带头”，拉开了沂蒙山区扶贫攻坚的序幕。“小农水产权改革”、“农民资金互助合作”、“大村庄制社区”、农村供销体制改革等率先发轫。少部分人开始走出大山，并逐渐演变为大规模外出，而且以离市、出省为主。开放初期，农村剩余劳动力的转移方式具有较强的裙带性和自发性，多为亲友、村邻零散外出；而外出流向呈现舍近求远的特点，主要分布在北京、上海、广州、深圳等地。但是，受国家控制流动政策影响，一些大中城市包括省内，惯用计划审批的办法，以“三证”（暂住证、就业证、务工证）不全的名义限制农民工进入，甚至演变成办证额外收费、罚款。

针对这一问题，临沂地委、行署逐渐走向台前。1984年，政府开始尝试组织劳务输出工作，探索输入地与输出地的对接，进行双向服务。例如，从1980年起，沂南县的农民自发进而有组织地到青岛港打工，一度达到3500多人，县委、县政府在青岛港设立了管理农民工的办事处，并陆续设立党小组、成立党支部，协调青岛港建起了农民工公寓楼。原本简单的外出务工逐渐发展为较规范的打工经济。据统计，1979～1989年间，临沂平均每年转出农村劳动力5.87万人，年均增长11.94%。①劳务输出演变为农村劳动力转移的重要渠道，也成为脱贫致富的重要措施，并直接影响了非农产业发展。

20世纪80年代中期，地委、行署提出“兴商建市”的发展战略，推行“一市一品”市场模式。大批个体、私营企业如雨后春笋，成为联接城乡经济的重要枢纽。其中，最典型的就是临沂批发城—我国创办最早的专业批发市场之一。从西郊摆地摊起步，历经农贸大集、大棚底摊位、专业批发市场，各类商品成交额以年均25%的增速发展。1979～1990年，临沂的乡镇企业、小商业从业人员数量年均增速11.7%②，对农村劳动力的吸纳能力明显增强。

20世纪90年代：保驾护航，顺势而为

1991年以来，国家“两部一中心”在山东试点，历时6年探索农村劳动力开发途径和进城就业管理模式。临沂作为头号劳务地区被鼓励先行一步。地委、行署逐渐把劳务输出作为一大产业，成立专员任组长的农村劳动力转移工作领导小组，行署、县（市）、乡镇层层签订目标责任书。行署、县（市）劳动局劳务输出办公室牵头负责，部分乡镇成立服务站，重点村设立代办点，聘用了联络员，实行网格化运作，逐渐形成了“沂蒙之星”劳务品牌。

《山东省就业登记规定》、《山东省劳动力市场管理条例》颁布之后，临沂结合实际出台《临沂社会职业介绍机构管理办法》，将就业政策调整为“自发组织就业、政府介绍就业、劳务输出代理、驻外设点服务相结合”，将转移方式转变为“由最初的盲目无序、零星组织到有组织的流动、管理和服务”。其中，政府部门主动走出去，设立了67个劳务输出驻外办事处，以“挂职锻炼”的名义，派驻专人，加强与外省市对口部门、用工单位及务工人员的联系。最终与外地4900多家用工单位建立了劳务合作关系，北京、上海、天津、深圳、苏州、青岛等市把临沂列为外来劳动力用工基地。此外，临沂还成立了行业自律组织—临沂市劳务输出协会，会员单位多达103家。这样一来，基本实现了主要输入、输出地之间的流动就业有序化。可以说，支撑“沂蒙之星”品牌的背后，是政府部门及社会组织的政策扶持和细致服务。

1993年，临沂市第二产业比重终于超过第一产业，达到36.9%；1997年，第三产业比重首次超过第一产业。第二、三产业成为吸纳农村劳动力的重要渠道，农民工外出流向出现就地就近的回流端倪。1994年，临沂市在全国18个连片贫困地区中率先实现整体脱贫。贫困落后的老区变成了鲁、苏、豫、皖地区最大的商品集散地。

21世纪：民生为大，敢为人先

“十五”时期（2001～2005）。2003年以来，在临沂城市，“批发城现象”不断扩展，孕育出20万家个体、私营主体，产生了230万生产服务人员，年交易额突破500亿元，稳居全国批发市场第二位，赢得了“南有义乌、北有临沂”的美誉；在农村，“批发城效应”极大地带动了劳动力就近转移。依托批发城，农村诞生了“服装专业村”、“陶瓷专业村”、“小五金专业村”等近2000个专业村。同时，政府继续发展劳务输出，稳固劳务输出基地，加强组织转移培训。2004年8月，《临沂市农村劳动力培训管理办法（试行）》出台，将劳动力培训作为百万农户致富工程的一项重要内容，并大力组织“储备式培训”和“订单式培训”。截至2005年上半年，全市实际培训学员23170人，转移就业22647人，转移就业率达到97.7%，远远超出省里转移就业率85%的要求。③

此外，临沂市按照国家同期提出的对待农民工“16字”重要方针，积极推进相关配套改革。2003年7月，临沂开始实施中小城市户籍制度改革，规定只要在市内有合法固定的居住场所、生活有保障的公民，包括随同他们居住的直系亲属都准予登记城市居民户口。2004年9月，《临沂市城市外来务工就业人员子女基础教育工作实施细则》出台，要求各公办中小学、幼儿园要挖掘潜力，尽可能多地接收城市外来务工就业人员子女就学，并积极扶持以接收城市外来务工就业人员子女为主的学校。《细则》还特别强调要做到三个积极办理、三个平等对待、三个特殊照顾，即“对其入学、入籍、转学给予积极办理；在升学评优、入队入团、课外活动等方面同当地学生平等对待；对学习困难、家境贫困、生活不便的外来务工人员子女按照政策给予特殊照顾”。

“十五”时期，临沂实现了赶超跨越。2004年，临沂市成为全国首个生产总值过千亿、人均过万元的革命老区。也正是在这一时期，农村劳动力转移呈现明显回流态势：在全市转移的农村劳动力中，本市内转移的达102.5万人，占总量的79%；市外转移26.6万人，占20.6%。④可以说是实现了从“闯出去”向“流回来”的历史性转变。

“十一五”时期（2006～2010）。“十一五”时期，临沂市的就业指导思想有继承更有创新。第一，以发展促就业。2006年以来临沂市委、市政府提出改造原有批发市场，加速传统商贸向现代物流转变，引进信息技术、电子商务、连锁配送等业态理念，培育了一大批全国知名的物流企业，被国家交通运输部授予“中国物流之都”的称号。此举大量吸纳并改造了农村劳动力。

第二，加强组织领导。2006年6月，为统筹和指导全市农民工工作，临沂市农民工工作联席会议制度建立，由市直24个部门和单位组成。随后，市农民工联席办组织开展全市调研，汇总梳理情况。同年11月，《关于落实农民工工作“十件实事”有关问题的通知》下发，突出“清理工资拖欠”、“上调最低工资”、“制定合同范本”、“扩大工伤保险”等具体工作。2010年2月9日，原市劳动和社会保障局、市人事局整合，组建市人力资源和社会保障局，并在就业促进科挂农民工工作科牌子。同年11月，原市劳动就业办公室、市人才交流服务中心、市职业技术教育处、市劳务输出办公室合并为市人力资源开发服务管理办公室。农民工工作科侧重政策、协调，人力资源开发办侧重经办、落实，实为“两轮驱动”。

第三，延伸公共服务。2009年8月1日，市政府下发《关于进一步加强基层劳动和社会保障平台建设的意见》，要求按照机构、人员、经费、场地、制度和工作“六到位”的要求，将公共就业服务向农村延伸，推行基层劳动就业和社会保障“一站式”窗口服务，切实保障服务城乡就业、组织农村富余劳动力转移就业、劳动力资源调查统计等服务需要。2010年，全市开展“百万农村劳动力就业技能和转移培训工程”。在教育方面，2009年临沂市取消义务教育阶段外来务工人员子女借读费，将这一群体纳入地方教育发展规划，列入地方教育经费预算。2010、2011年，市政府先后投资15亿元推进城区学校新建、改扩建工程，有力保障了外来务工人员子女就近入学。⑤

第四，扩大社会保险。临沂市通过不断加强扩面征缴工作、逐步统一灵活务工人员参保政策等措施将更多农民工纳入到社会保险制度的覆盖范围。2006年6月，按照“低费率、保大病、保当期、以用人单位缴费为主”的原则，临沂市将农民工纳入医疗保险制度，并探索农民工异地就医的费用结算方式。同年6月，市劳动保障局出台《临沂市农民工参加工伤保险暂行办法》，要求用人单位应为农民工办理工伤保险。截至2010年，全市工伤保险参保人数达到83.6万人，其中农民工参保人数为19.6万人。⑥

“十二五”以来（2011年至今）。2011年10月，国务院批复临沂市参照执行中部地区有关政策，列入山东西部经济隆起带，此举标志着临沂进入国家及省级战略扶持层面，可谓是临沂发展史上的里程碑。

11月14日，临沂市召开史上规模最大、规格最高、影响最广的民生建设大会，下发市委、市政府《关于保障和改善民生的意见》。市长与市直部门签订民生责任书，以民生实绩对各级各部门领导班子和干部进行监督考核。“军令状”显示，直接关乎农民工切身利益的大事包括：“加快建设零工市场，确保2011年底前启用；全面完成市、县、乡基层公共就业服务平台标准化建设，尤其加大农村劳动力技能培训，鼓励引导就地就近转移就业；扩大各项社会保险覆盖范围，重点做好城乡居民参保”。此外，在落户条件、保障性住房、教育等方面的工作也都惠及农民工及子女。

建设零工市场。临沂市零工市场建设被列为市、区两级政府及相关部门“一把手”工程，由地方财政全力支持，并于2011年底建成启用。对此，国家和省市领导给予了高度评价。其中，国务院农民工联席办副主任汪志洪指出，“十二五”期间，国家要让农民工都从通铺变床铺，而临沂市就切切实实地解决了这个问题。为农民工提供了食宿、求职、培训、维权、医疗、管理等方面服务，标志着在更好享受基本公共服务方面迈出实质一步。

规范基层就业服务平台。2011年5月5日，市政府印发《关于进一步加强人力资源和社会保障基层公共服务平台建设的通知》，要求实现基层公共服务平台全覆盖，规范明确乡镇（街道）、行政村（社区）基层平台“就业服务、劳动关系、调解仲裁、劳动监察、社会保障”6大职能，并统一规划、统一建设，建立全市集中式数据库，“一点登陆，全市查询”。2012年，全市基层公共服务平台全部达到国家二类以上标准，在全省范围率先通过省级考核验收。

加大技能培训。2011年11月15日，市政府下发《关于进一步加强职业培训促进就业工作的实施意见》，提出对农村转移就业人员，强化实际操作技能培训和职业素质培养，鼓励有创业意愿、具备一定创业条件的农村转移就业人员参加创业培训；引导职业院校、企业和培训机构大力开展订单、定向、定岗培训，加快提升企业在岗职工培训；严格落实实名制，完善报名、培训、就业、补贴申领等各环节信息管理。2013年2月15日，临沂市开展“创建全国百家职业培训示范城”，进一步扩大完善“企业培训主体、技工院校培养主阵地、民办职业培训机构补充、全市新建40家公共实训基地”的职业培训体系。这些正体现了临沂市把职业培训作为富民强市的重要杠杆的政策理念。

完善社会保障。2011年7月28日，临沂市开展新型农村和城镇居民社会养老保险试点工作；同年11月，出台贯彻《工伤保险条例》实施办法。2013年，按照山东省的统一部署，临沂市将“新农保”与城镇居民社会养老保险（“城居保”）两项制度合并，建立居民基本养老保险制度；将“新农合”与城镇居民基本医疗保险（“城镇居民医保”）整合，建立居民基本医疗保险制度。截至2014年3月，全市已完成“新农合”人员、基金、资产、档案、信息数据移交人社部门统一管理。由此彻底打破了主要社保险种的城乡分割。

2014年1月1日，市政府制定《关于进一步做好新形势下农民工工作的意见》，这是新形势下指导和加强农民工工作的纲领性文件。《意见》以“推进农民工市民化、提高人口城镇化水平”为总要求，提出“到2015年，将具有稳定劳动关系的农民工全部纳入社会保险制度，基本实现同工同酬，工资基本无拖欠，农民工合同签订率达到85%以上，免学费政策延伸到中等职业教育；到2020年，农民工合同签订率达到95%以上，平均收入比2010年翻一番”的目标，并在扩大就业、维护权益、享受服务等方面作出了23条具体规定。

总之，从“默许外流，南下北上”、“保驾护航，顺势而为”和“民生为大，敢为人先”这一系列的发展变化可以看出，同国家层面与山东省层面一样，临沂市农民工也正在经历由得到自由迁徙权利走向获得公民社会权利的变迁。

（作者单位：中央民族大学民族学与社会学学院，山东省人力资源和社会保障厅）

【注释】

①④伏圣东：“关于临沂市农村劳动力转移问题的调查”，《山东农业》，2003年第8期。

②宋戈平，岳公正：“农村剩余劳动力转移与中小城市建设—临沂案例分析”，《生产力研究》，2006年第7期。

③临沂市农业局：《临沂市农业局长杨俊波在全市农村劳动力转移培训阳光工程会议上的讲话》，2005年8月23日。

⑤魏海政，刘金松：“临沂外来务工人员子女上学‘零门槛’”，《中国教育报》，2012年12月14日。

⑥临沂市人力资源和社会保障局：《2010年全市人力资源和社会保障工作基本情况》，2011年2月4日。

责编/许国荣（实习）

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