浅论中西方义务教育财政转移支付

义务教育财政转移支付是指上级政府根据下级政府在其管理所管辖地区的义务教育时所产生的财政缺口,对下级政府给予的用于义务教育发展的财政补贴。义务教育财政转移支付的直接目的是为了解决地区间义务教育财政的不平衡问题。从更深层次来看,其最终目的是追求义务教育的公平和效益,促进地区间义务教育均衡发展。西方主要发达国家较好地解决了教育经费不足和地域发展差异这两个问题。而发展中国家虽然也取得了一定的成就,但是总的来说发展中国家在这方面存在的问题较西方发达国家多而且严重。

一、以英法美国家为例,西方发达国家义务教育财政转移支付,主要从以下几方面分析:

(一)义务教育管理体制

按照管理集权程度划分,西方发达国家对义务教育的管理采取以下两种形式。

1.中央集权型。在这三个国家中,法国的义务教育管理最集中。国民教育部对全国各级公立学校实行严格的管理和控制,全国所有公立学校的教职工都是它的雇员。法国全国共分为28个学区,每个学区由数个省组成,学区总长对隶属该学区的学校拥有广泛的管理和监督权力。学区内的各省设有省级督学员,负责省内初、中等教育事务,在初等教育领域的职权很大。

2,地方分权型。以地区政府为主:以英国为代表,英国义务教育管理的权力掌握在地方教育当局手中,地方最高权力机关委托地方教育行政当局行使其在义务教育领域的权限;以当地政府为主:以美国为代表。美国的义务教育管理权限基本上在当地政府。美国的学区行使管理中小学的职责,其决策机关是学区教育管理委员会或学校董事会

(二)义务教育经费在各级政府间的分担模式

1.中央集权模式:法国的中央财政通过国民教育部把义务教育教师工资直接划拨到教师的个人账户,从而承担了大部分的义务教育经费。义务教育的校舍建设与学校行政经费则由地方政府负担,市镇政府和省级政府分别负担小学和初中的相应经费。

2、地方分权模式: (1)以当地政府为主:英国。英国实行由地方教育当局管理基础教育财政的体制,义务教育经费的承担主体是当地政府,即区政府。区政府一般负担了义务教育经费的80%左右。(2)地区政府和当地政府共同负担:美国。90年代以来,美国州和当地两级政府共同负担了的义务教育经费的90%以上。

(三) 义务教育财政转移支付制度

一般来说,政府对义务教育的财政转移支付有三种形式,一是通过一般性转移支付来平衡地方政府财力,间接地保证地方政府投资义务教育的力度;二是中央政府直接承担占据义务教育经费最大比重的教师工资并直接拨付给教师个人;三是建立义务教育专项转移支付,直接规定下级政府必须将该项资金用于义务教育。

1.法国由中央政府负担教育工资:法国义务教育财政的重心为中央政府,中央政府负担了义务教育公共支出的大部分。由于这部分支出是由国家直接转移到教师个人账户上的,因此义务教育经费的政府间转移支付力度很小。由于义务教育教师的工资得到了国家强有力的保障,地方政府只需负担份额较小的基建和行政经费,同时辅之以政府间一般性转移支付和对处境不利群体、地区的特别扶持制度,这样就大大降低了地区间义务教育发展的不平衡性。

2.英国和美国以义务教育专项转移支付为主:(1)一般性义务教育转移支付:英国。英国义务教育财政转移支付包括对地方教育当局所属学校的转移支付和对中央直接拨款的学校转移支付。英国义务教育财政转移支付的力度较小,一方面是因为地方政府承担了大部分义务教育经费,另一方面是因为中央的义务教育经费大都投入不归地方政府管辖的直接拨款学校。(2)一般性和专项义务教育转移支付兼备:美国。州政府通过一般性义务教育转移支付支持义务教育的经常性经费,这在平衡州内各学区间义务教育服务水平的差距上发挥了极大作用;联邦政府则主要以专项补助的形式满足特殊教育需求,特别针对贫困儿童。两级政府各司其职,互为补充。

二、我国的义务教育财政转移支付制度

(一)我国的义务教育管理体制

我国义务教育实行国务院领导,省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施,县级人民政府为主管理的体制。这一体制突出了两个特点:一是强调了省级政府的统筹作用,二是明确了管理以县为主。

(二)我国的义务教育经费来源

1.政府财政拨款,中国法定的义务教育经费来源首先是财政拨款。

2.政府依法征收的地方教育费附加。这是国家为发展基础教育而制定的一项特别扶持政策。全国对地方教育费附加一律按照增值税,营业税,消费税的3%记征

(三)我国现行的义务教育财政转移支付制度

1.结构不合理,调节效果甚微。目前一般性转移支付中的税收返还和专项转移支付是主要形式,税收返还以地区税收水平为基础,富裕地区得到的多,贫困地区得到的少,保持了原有的利益格局,没有起到促进教育公平的作用,对消除地区间差异效果不大。

2.专项转移支付量少面窄,多为一次性投入,不能缩小地区间经常性经费差距。

3.缺乏规范化管理和监督机制,义务教育转移支付被挪用、截留。

面对目前众多的问题,完善我国义务教育财政转移支付显得必要而紧迫。

1.借鉴国外经验,制订科学、合理的义务教育转移支付测算制度。如何科学地测算义务教育的最低经费需求和财政负担能力,是建立规范的转移支付制度的基础。计算义务教育转移支付额度需考虑义务教育标准支出和标准收入,同时也要考虑下级政府对义务教育的财政努力程度。

2.明确义务教育转移支付制度建设的指导思想,如果说在财政体制建设上我们应当明确“效率为主” ,那么在义务教育财政转移支付制度建设上必须贯彻“公平为主”。

3.加大专项转移支付力度,使之成为义务教育经费的稳定来源。与一般性转移支付相比,专项转移支付规定下级政府必须把该资金用于义务教育,有利于防止义务教育经费被挪用,也便于监督管理,因此应尽量加大专项转移支付的力度和规模,增加人员经费等固定支出,把目前一次性投入逐步变为稳定的经常性经费。

4.加强监督机制,防止转移支付被挪用。转移支付中存在的挪用、截留现象的根本原因在于基层财政预算管理体制不健全,因此,当务之急是尽快出台相应的法律法令,通过制定相应的教育财政法,在义务教育专项拨款的分配、使用和管理等各个环节进行监督,使我国义务教育得到可靠的财政投入保障。

5.调整一般性转移支付的结构,提高过渡期转移支付比例,降低税收返还比例。一般性转移支付是均衡地方财力,实现义务教育公平目标的最佳形式。因此,要有效利用一般性转移支付的优势就必须调整目前的结构比例。税收返还占一般性转移支付的主要部分,因其以地方上缴税收水平为基础,故不能缩小地区间贫富差距,为此应该降低该比例。而过渡期转移支付把义务教育经费需求纳入了转移支付额的计算公式,所以能在一定程度上提升教育公平,因而要逐步扩大其所占比例。□(编辑/刘佳)

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