江苏长江客汽渡安全管理现状及发展建议

【摘 要】 为使江苏长江客汽渡业务有更好的发展，通过对江苏长江客汽渡企业生产经营和行业管理现状进行分析，并结合相关法律法规要求，在体制机制、管理制度、人员培训等方面从企业层面、行业管理部门层面剖析客汽渡发展存在的问题，从政府、行业管理部门和客汽渡企业角度在规范行业管理、完善制度、强化企业主体责任等方面提出相关建议。

【关键词】 客汽渡；安全管理体系；交通运输管理

目前，江苏沿江地区开展了一定规模的客汽渡业务，共有25家客汽渡企业，经营了116艘客汽渡船舶和25条客汽渡线，总体规模位居长江沿线各省市前列。客汽渡作为江苏省综合交通运输体系的重要组成部分，在经济社会发展中发挥着重要作用，为沿江两岸群众出行、经济发展和应急战备作出突出贡献。

1 企业安全管理现状

1.1 逐步健全安全管理体系，初步落实企业安全责任

在相关管理部门的推动下，长江客汽渡企业初步形成全面覆盖的安全管理制度体系，并全面落实企业安全责任工作。目前，江苏所有长江客汽渡企业均建立了安全管理制度体系，其中有1家企业取得安全生产标准化达标等级证书（三级）。另外，南京市板桥汽渡管理处组织编制了《公路渡口安全生产标准化管理规范》，并已经国家质检总局备案发布并正式实施。为强化企业及员工安全主体责任，多家客汽渡企业建立安全考核制度，与当地相关管理部门签订安全责任书，提高安全主体责任，并通过与员工签订安全责任书，严格责任追究，增强员工安全责任意识。

1.2 加大资金投入，加快老旧船舶更新改造

为提高客汽渡船舶技术水平，长江客汽渡企业加大资金投入，有序淘汰或更新老旧船舶，以推动船舶大型化、标准化发展，并积极加快新能源船舶的应用，大大提升客汽渡船舶技术状态水平。自2011年以来，长江客汽渡企业共投入新建船舶33艘（多为24车位以上的船舶），占目前客汽渡船舶总量的28.4%。同时，加快电力推进船舶的建造使用。

1.3 强化信息技术应用，提升安全保障

为强化客汽渡安全管理，各企业通过加快信息平台建设，提高安全技术水平。目前，长江客汽渡运输企业均在船舶、渡口等重点区域安装视频摄像头，布置视频监控系统，强化现场安全动态监管，其中：南京市板桥汽渡管理处等单位实现船岸信息联动实时监控；江苏省通沙汽车轮渡管理处等单位为渡船配备船舶自动识别系统（AIS）、雷达、测深仪、自动报警系统等助航设备，有效提高客汽渡运输安全。

1.4 加强人员教育培训，开展应急演练，提高 紧急情况处置能力

长江客汽渡企业对安全教育培訓的重视程度较以往有了较大提高。企业主要通过邀请直属海事局、地方海事局、消防等部门对企业员工进行安全知识教育培训；在企业内部通过安全生产例会等形式，针对航行操作规程、消防知识、应急处置方案及事故案例进行全面剖析和总结，定期或不定期对企业职工进行安全教育，提高客汽渡从业人员的安全认知水平。另外，各客汽渡企业还通过开展人员落水、火灾等安全应急演练，提高员工紧急情况处置能力。

2 行业安全监管现状

长江客汽渡安全监管主要涉及地方政府和直属海事、交通运输（地方海事、运管和公路部门）、安监等多个部门。国家及江苏省已出台的相关法律法规对各相关部门管理职责进行初步划分，已基本形成明确的管理架构。

各部门职责划分：直属海事主要负责船舶载运货物，尤其是危险货物的安全监督、船舶靠泊安全监督及防治船舶污染水域监督等工作；地方海事主要负责客汽渡船舶登记和船员适任资格培训、考试、发证管理，并承担船舶和水上设施及船用产品的检验工作；交通运输部门主要负责对客汽渡企业资质的审核，依法发放水路运输许可证、船舶营业运输证，并对其经营行为进行监督；安全监管部门主要负责客汽渡企业经营管理者、安全管理人员的安全资格考核等工作；各市水上公安和长江港航公安主要负责查处水上各类刑事、治安案件等，并对水上各类船舶以及水域相关场所实施治安管理等。从各部门监管方式看，直属海事依靠船舶交通服务（VTS）等信息平台，实现对客汽渡船舶的动态监管，交通运输、地方海事等部门主要对企业经营资质、船舶适认证书进行静态监管。

3 存在的问题

3.1 客汽渡企业安全管理体系审核和安全生产标准化建设难以推进

按照《国内水路运输管理条例》，经营水路运输的企业应有健全的安全管理制度，但长江客汽渡企业安全管理体系审核和安全生产标准化建设工作推进困难。原因在于：（1）在交通运输部公布的第二批国内航行船舶强制实施《中华人民共和国船舶安全营运和防止污染管理规则》的通告中，明确提出内河客汽渡船不在安全和防污染管理规则审核的范围内，由此造成客汽渡企业安全管理体系建设缺少推动主体；（2）2016年交通运输部已出台《交通运输企业安全生产标准化建设评价管理办法》，但未明确客汽渡应纳入哪一类别管理，也没有单独设置客汽渡考评类别和考评指标，且安全生产标准化体系建设为非强制性要求。

3.2 船舶老龄化明显，部分安全设施设备存在缺陷

根据《老旧运输船舶管理规定》，船龄在10年以上的渡船均为老旧运输船舶。目前在长江客汽渡船舶中，10年以上船龄的船舶76艘，占长江客汽渡船舶总量的65.5%，其中有9艘船龄已近30年。在长江客汽渡企业中，有6家处于未盈利状态，这就导致老旧船舶更新改造资金难以保障，极大地降低了船舶安全可靠性。同时，客汽渡企业部分安全设施设备存在缺陷，难以满足现有法律法规要求。例如，由于救生衣、灭火器等安全设施设备更换和维护不及时，导致救生衣反光带脱落、救生圈老化、灭火设备不齐全等问题，甚至部分老旧船舶无载客处所。

3.3 企业未严格执行相关规定，部分法律法规 落实不力

根据《内河渡口渡船安全管理规定》等系列规定，客汽渡企业主要有以下3个方面未能落实相关规定。

（1）在汽车渡运过程中，随车人员留在车内或在甲板上走动等，没有做到车客分离，且人车无先后顺序上下渡船，没有做到上船时先车后人、下船时先人后车；

（2）多家客汽渡企业一个季度或者半年才开展一次消防演习，演习频率明显偏少，不符合每月至少组织一次船岸应急演习的规定要求；

（3）按照《内河船舶适航证书》，当长江出现6级以上风力时，客汽渡船舶应按照核定抗风等级停航，但在实际运营中客汽渡船舶普遍在风力达到7级及以上时才停航。

3.4 疏于对从业人员教育培训，难以适应新技术设备应用要求

目前，虽然长江客汽渡企业已经建立定期教育培训机制，但对相关人员的安全培训尚未认真落实，且培训内容覆盖不够全面，难以切实达到提高企业人员安全水平的目的。同时，由于相关人员的培训不到位，导致其不能熟练掌握雷达、AIS等助航设备，影响新技术装备的应用。另外，根据长江客汽渡企业安全管理人员和高级船员的学历结构，大专以下学历占多数，其中有1/3为初中及以下教育水平，从业人员教育水平偏低，也是影响其不能适应新技术设备应用的因素。

3.5 地方政府及行业监管部门职责履行不到位

按照《内河渡口渡船安全管理规定》，县级地方人民政府负责设置和撤销渡口的审批，建立、健全渡口安全管理责任制，指定负责渡口和渡运安全管理的部门，在审批设置渡口时明确渡运水域范围、渡运时段、渡口位置等工作。但仅部分渡口经县级地方人民政府批复设立，且未明文指定具体部门负责渡口和渡运安全管理。另外，按照《国内水路运输管理条例》等要求，交通运输管理部门对客汽渡企业负有管理责任，并应建立安全检查制度，但目前交通运输管理部门还未形成固定的检查制度，未能对取得许可证的客汽渡企业运输和经营活动形成系统、规范的监督检查，事中事后监管较为薄弱。

4 相关建议

4.1 加快履行渡口管理职责

县级人民政府应按照《中华人民共和国安全生产法》《内河渡口渡船安全管理规定》等要求，完成所有渡口的设置审批工作，明确渡运水域范围、渡运路线、渡运时段、渡口位置等主要内容，并建立、健全渡口安全管理责任制度，指定部门负责渡口、渡运安全管理和監督检查等，使地方政府对客汽渡的安全监管满足国家法律法规要求。

4.2 修改和完善渡口渡船相关管理规定

交通运输部出台的相关规定为客汽渡安全发展提供制度保障，但存在制度落实不力、个别条款难以执行等问题，需要进一步优化调整。具体做法如下：

（1）建议交通运输部将内河客汽渡船舶纳入安全与防污染管理体系审核范畴，并出台《公路渡口安全生产标准化管理规范》《公路渡口安全生产考核指标》等规范文件，指导客汽渡企业加快安全生产标准化建设；

（2）针对《内河渡口渡船安全管理规定》《长江干线恶性天气等条件下船舶禁限航管理规定》的“车客分离”“上船时先车后人、下船时先人后车”等规定内容在实际操作中难以落实的情况，请交通运输部组织协调各部门强化论证，对有争议的条款进行修改和完善，增强相关制度的合理性和可操作性。

4.3 推动交通运输管理部门监督检查规范化

（1）明确地方海事、运管和公路部门的监督检查职责，列出权力清单和责任清单，健全权责清晰的客汽渡安全监管责任体系；

（2）进一步规范水路运输许可证的核发，依据《国内水路运输管理条例》等法律法规，推动编制水路运输许可证核发办法，建立统一、规范的核发制度，规范填报内容；

（3）组织制定长江客汽渡安全监督检查规范，重点对客汽渡企业实施安全监管的机构和人员职责、检查方式和频次、检查程序、检查内容、相关要求等进行明确，提高长江客汽渡企业规范化监管水平。

4.4 推动客汽渡企业落实安全生产主体责任

（1）完善安全管理制度，建立安全生产长效机制。推动客汽渡企业修订和完善安全管理责任制度和安全监督检查制度等，并编制安全绩效考核制度、消防安全管理制度和岗位安全规范等。

（2）推动设施完善，提高企业本质安全度。加快开发建设船舶航行避碰预警系统和视频监控等信息平台、更新改造船舶等，不断提高设施设备安全技术等级，优化安全生产技术手段。

（3）强化教育培训，提高全员安全素质。针对船舶驾驶人员，强化新技术应用培训；针对相关工作人员开展安全生产教育，全面提高全员安全意识和安全素质。

4.5 全方位构建安全应急救援体系

客汽渡企业安全应急救援体系建设需要相关管理部门与客汽渡企业多方位协同推进。在公共应急救援层面，推动各市、县相关管理部门针对客汽渡建立健全安全应急救援协作机制，制定跨地区、跨部门的客汽渡应急预案和协作制度。在客汽渡企业应急救援层面，完善大雾天等特殊气象条件应急救援预案，加强应急救援队伍建设，加强应急救援演练和企业间的互救互助，并加快与相关管理部门应急救援体系衔接。

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