俄罗斯空间立法发展对我国的启示

一、俄罗斯空间活动和

空间立法的基本架构

研究和利用外层空间(包括月球和其它天体)在俄罗斯国家科学发展中占有最重要的优先地位。根据政府通过的国家空间政策构想和联邦空间规划，国际科学技术合作尤其受到重视。

1、俄联邦空间活动的中心任务

俄罗斯联邦空间活动的中心任务是履行各项空间协议，其中包括建设国际空间站的协议；实施轨道载人飞行，开发在太空生产新材料和高纯物质的技术；进行天体物理、行星起源、太阳物理学和太阳－地球联系的基本科学研究；保证俄罗斯联邦整个国土上的无线通信；对自然环境进行监测，对非常事件进行控制并消除其后果，对自然资源进行探测；在任何时刻给予全球高精度坐标－时间保证。

2、俄联邦的空间法律体系

俄罗斯联邦空间立法历史不长，始于20世纪90年代初，但在苏联时期已经打下了良好的基础。俄罗斯联邦在空间活动领域的基本规范性法规是1993年8月20日颁布的《航天活动法》。该法律旨在为经济、科学和技术发展、巩固国防和国家安全以及进一步发展俄联邦的国际合作而对空间活动进行法律规范。遵照俄联邦宪法、国际法公认原则和准则以及俄联邦加入和批准的国际协定，《航天活动法》和其它联邦法律、法规共同构成了俄联邦对空间活动进行管理的整个法律规范体系。近年来，俄罗斯出台了旨在调节商业空间活动的法律草案——《关于商业航天活动》。《关于商业航天活动》确定了为科学和社会－经济目的进行空间活动的批准程序。俄联邦法人组织和公民或外国法人组织和公民在俄联邦管辖下从事空间活动都必须有许可证，这些活动包括试验、生产、贮存、准备发射和发射空间物体以及航天控制等。许可证的类型、形式和有效期，发放条件和程序，拒绝发放、暂停或中止其效力以及有关许可证的其它问题，在俄联邦政府1996年2月2日的104号决定《关于批准空间活动许可证条例》和其它法律、法规中做了规定。俄联邦批准和加入了除《月球协定》以外的其它四个国际空间法公约，是国际空间法在联合国范围内最为积极的参加国和实践国。

3、俄罗斯航空航天局是俄联邦空间活动的主管机构

俄罗斯航天局是根据俄罗斯联邦总统1992年2月25日的185号命令《关于俄罗斯联邦空间活动管理结构》组建的。1999年，俄罗斯航天局改组为俄罗斯航空航天局。俄罗斯航空航天局是联邦的行政机构，旨在实行国家政策，协调并管理空间活动领域企业和组织的活动，实施有战略意义的军用火箭技术、军用航空和火箭/空间技术、实验航空学工作以及实现俄联邦空间规划和发展俄民用航空技术的联邦专门计划。俄罗斯航空航天局是建造和管理具有科学和社会－经济意义的、用于国家需要的航空和空间技术装备、建造民用航空技术装备和联邦专门计划的国家发包人，并在相应的联邦行政当局机关和地方自治机关从事自己的活动。俄罗斯航空航天局由局长领导，局长由俄罗斯联邦政府任免。局内设有由局长(任主席)、副局长以及下属部门领导、主要科学家和专家组成的委员会。委员会成员(除按职务需要参加的)需由局长提名并经俄联邦政府批准。专家委员会负责审议保证探索与利用外层空间、发展航空技术等方面的最重要的问题；审议航空航天局的活动及其结构组成，干部的挑选、配备和培训，属俄航空航天局管辖的企业和组织的社会经济发展，以及在其职权范围内的其它问题。俄航空航天局还设有科学技术委员会作为集体咨询机构，由局、科学院领导成员、科学家和设计师、资深专家以及国防部、其它有关联邦行政当局的机关、航空与火箭－空间工业、重要组织的代表和独立专家组成。

二、俄罗斯联邦空间

立法的一般特征

俄罗斯的国家空间立法主要有以下几个特征：

1、俄罗斯国家空间立法体系是一个相对比较完整的体系

在俄罗斯所有涉及国家航天活动的有关法律体系中主要包括以下几个层次：

首先是俄罗斯宪法，它是整个国家的根本性法律。其次是俄罗斯《航天活动法》，它是针对空间活动实践的完整母法，也是到目前为止世界上所有国家空间立法实践中第一部有关国家空间活动的母法体系。它制订和颁布于1993年，并在1996年进行了修订。第三是俄罗斯总统令。自俄罗斯独立以来，颁布了3个涉及国家航天活动的总统令，而且都在经过长期适用后将逐步上升到国家法律的形式，从而成为俄罗斯国家空间活动调节中的重要法律渊源。第四是俄罗斯政府令。到目前为止，俄罗斯发布的有关航天活动的政府令有13个。这些政府令实际上就是在国家航天活动法的基础上，根据总统令的基本要求，按照行业和具体业务的内容分类，对俄罗斯国家的航天活动制订的政府文件，而正是这些政府令保证了俄罗斯国家空间研究和探索活动的有序进行，使国家相对完整的立法体系得到了体现。第五就是行业的有关规定和规章制度。这是俄罗斯最为复杂的空间活动规范体系。到目前为止俄罗斯(包括前苏联)有关空间活动的各种部门规章和规定有200多个，内容涉及国家航天活动的各个具体环节和内容，是一个传统性的规范体系。

2、俄罗斯国家空间法研究是非常富有传统和基础的

开展空间活动近半个世纪以来，俄罗斯(前苏联)的空间法研究取得了丰硕的成果，建立了非常完善的研究体系，培养了许多世界驰名的国际空间法学家，为整个人类的空间立法事业做出了非常重要的贡献。

俄罗斯对空间法的研究主要包括以下几个部分：

首先是国家航天局。它不仅是俄罗斯国家空间活动的全权领导机构，也是国家有关空间立法研究的主持和领导机构。俄罗斯的《航天活动法》就是在该机构的直接领导和主持下完成的。

其次是俄罗斯科学院国家与法研究所。该所一直是俄罗斯(前苏联)有关实践性立法活动的主导性研究机构，也是俄罗斯空间法研究的权威机构，培养了一大批杰出的空间法学家，最具代表性的有皮拉多夫和维列士金等。

第三是外交部。由于前苏联在航天活动定位上的原因，空间活动无疑是展示国家实力的最好舞台，因此，与此相配套的就是在外交领域上活跃的一大批著名的空间法学家。这些人在外交领域的活动，不仅在国际舞台上争取和保证了俄罗斯本国的空间利益，而且对于整个人类空间活动的法制化做出了积极的贡献。

第四是高等院校。俄罗斯(前苏联)的高等院校一直为国家法律实践提供重要支撑和必要的人才储备，在空间法的研究中也不例外。正是这些高等院校的工作，才培养了一批又一批空间法人才，从事着空间法的立法实践和基础研究工作，从而保证俄罗斯(前苏联)的空间法研究始终处于世界领先水平。在这些高等院校中最有代表性的就是莫斯科大学、俄罗斯民族友谊大学、莫斯科国际关系学院和莫斯科法律科学院等。不难看出，俄罗斯(前苏联)的国家空间法研究体系非常完备和成熟，是俄罗斯国家空间立法体系相对比较完善的基础。

3、整个俄罗斯国家空间立法也同其载体一样具有非常浓厚的计划性色彩

俄罗斯是世界上最早开展空间活动的国家，也是世界上最早开展空间法研究的国家。前者促成了1957年的卫星上天，开创了人类的空间时代；而后者则培养和造就了一大批以维列士金和朱可夫等为代表的国际知名空间法学家。但是俄罗斯的系统的国家空间立法却相对滞后。与美国相比，俄罗斯的空间立法只是到了上个世纪90年代才得到国家的重视，并在1993年颁布了国家的《航天活动法》，落后于美国35年。

4、俄罗斯国家立法实践中缺乏基本的专家研究体系

在俄罗斯的国家空间立法实践中，确实吸收了国内一些空间法学家参与，但就专家队伍的组成和所起的作用而言，缺乏系统和全面性。立法队伍中的空间法学家基本来自科学院系统，而很多高校所属的纯学术性研究机构的空间法学家并没有被吸纳到有关的立法研究队伍中。这是俄罗斯空间立法中的一大特点，但也正是由于这一特点，导致了俄罗斯的空间立法体系是一个相对来讲不是很成熟的立法体系。无论是1993年的《航天活动法》还是修订以后的1996年的《航天活动法》，都受到了学术界和外交界的广泛质疑。

三、俄罗斯国家空间

立法对我国的启示

由于历史的原因，前苏联，尤其是俄罗斯的国家空间立法实践和研究工作经验较之其它国家，对我们来说显得更为宝贵。

首先，中国的空间事业与前苏联的空间事业有很多相似之处，无论是空间技术、空间科学，还是空间政策等各个方面无不受到前苏联航天发展的影响。这种影响尽管在冷战结束以后由于各种主观和客观的原因得到了一定的缓解和转移，但是总体而言，由于历史和习惯的原因，中国空间事业的发展始终和俄罗斯(前苏联)有着紧密的联系。源于这样的背景，中国过去的空间研究与管理、现在以及将来的空间应用和立法都不可能不受到俄罗斯空间立法的影响。

其次，在国际空间法的基础上，以全面的国家空间活动母法作为支撑，以各种专业性航天立法作为具体体现的国家空间立法体系，是一个比较适合我国未来空间立法体系的框架模式。在当前世界各国的国家空间立法实践中，尽管各国的发展模式存在着差别，但总的来说，比较有代表性的有两种：一种是以俄罗斯为代表的母法主导模式。这种模式最大的特点就是首先有一个综合性的空间活动母法，从而从根本上规范了国家的空间立法体系。无论是在国家的空间实践还是空间政策中，这个母法都是一个根本性的规范体系。在此基础上，可根据空间活动的具体性质和实践特征来具体制订相关的子法体系，形成一个比较充分和完善的国家空间立法体系。另外一种模式是以美国为代表的子法集成的国家空间立法体系。在美国的国家空间立法中没有一个具有宪章性质的国家空间活动法，其国家空间法的整个体系是由若干个具体的、针对空间活动有关内容的法律所共同构成的。在这个体系中各个相关法律独立存在，共同构成美国国家规范自身空间活动的法律体系，具有很强的实践性、针对性和目标性。综合以上两个国家的具体特征以及我国国家立法实践的具体特点，我们认为，俄罗斯的国家空间立法体系是比较适合我国的实际情况的。这一点既有历史的因素，也有现实中我国立法实践习惯的因素。

第三，在国家空间立法实践进程中，我们可以采取和俄罗斯完全相反的立法途径。俄罗斯国家空间立法体系的建设走过的是一个从母法到子法，并逐步完善的发展模式。这种模式最大的特点就是首先界定有关的立法原则和框架体系，因此母法制订以后的整个立法过程仅仅是对原有的母法进行完善和具体化，几乎所有的空间立法活动都是围绕原有母法的框架而展开的。但这种模式也存在着一定的缺陷，那就是航天母法的存在，在很大程度上制约了未来空间法发展的空间，而事实上空间事业发展的未来是无法从根本上预测的，有关活动的战略、政治意义以及经济和社会意义都是无法按照今天的状态来进行预测的，所以在一个固定模式的框架内，有关的立法活动必然受到各种客观的限制，不利于国家空间立法活动的迅速发展。在这个问题上美国的模式就有很大的优越性。美国的国家空间立法没有一个根本性的立法存在，而是根据空间事业发展的客观现实，迅速和及时地制订有关的本国空间立法。这就从立法的形式上保证了美国的国家空间立法与本国空间活动的开展始终是同步的，也是为什么发展到今天美国国家空间立法是世界上最为成熟的立法体系的原因。参考这两个国家在这个问题上的特点和利弊，我们可以肯定地说，在迅速建立和完善本国空间活动具体立法内容的基础上，逐渐完善整体性的立法内容，并最终建立适合中国特点的空间母法体系，将是中国整个国家空间立法发展的现实模式。

第四，就整个立法体系所包含的内容而言，由于俄罗斯是一个空间活动总体上非常发达的国家，其空间研究和应用的过程是非常全面的，因此，其空间法内容体系的选择上也是比较全面系统的。在俄罗斯国家空间立法体系中包含了人类现在所有的空间活动内容。但中国的空间事业发展是有选择的。在自己的发展过程中，中国的空间事业在完成了最初的战略和政治思维向经济和社会价值的转变以后，中国的空间应用与研究才真的实现了自身发展与国际空间事业的接轨。因此，以空间商业发射服务作为突破点，中国实现了空间事业进入国际空间市场，而在遥感、载人航天、深空探测、登月、空间站建设等各个环节上都在逐步实现空间事业的渐进发展。因此有选择地发展我国的空间项目和发展途径，是一种现实的选择。这种发展状态和途径，在我国的国家空间立法过程中也必然得到体现，只有这样才能保证我国空间立法与空间活动的协调一致。这一点已经在俄罗斯国家的空间立法活动中得到了充分的体现。

第五，在国家空间立法的编纂组织上，根据俄罗斯的经验教训，必须要集中三个方面的专家来参与有关法律的制订工作：航天研究与技术专家、航天政策和管理专家以及有关的国际和国内法律专家。只有将这三个方面的专家联合起来才能真正制订出全面反映本国空间事业状态，保证本国合法利益，并最终服务于人类未来发展的国家空间立法。在这个问题上，俄罗斯的国家空间立法，尤其是《航天活动法》的编纂过程为我们提供了非常深刻的教训。尽管俄罗斯的《航天活动法》作为国家空间活动的“宪章”起到了非常突出的作用，但是在该法的制订过程中没有全面吸收国内权威法学家的意见，因此，无论是该法律的理论基础，还是有关法律的适用性，都存在一定的局限性。尽管1993年出台以后在1996年进行了修改，但是它仍然存在着许多缺陷，受到了国内权威法学家的广泛质疑，而造成这种局面的一个重要原因就是，在法律的制订过程中没有能够吸收更多的有关法律专家参与，而且在最后的论证阶段也没有更充分地听取法学界的有关意见。因此，在我国的国家空间立法进程中就应该吸取教训，无论是在法律的起草、制订、论证，还是颁布的每个环节上都应该适当地吸收各个方面的法律专家参与。只有这样才能保证有关立法的科学性。

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