对云南基本公共服务均等化对策的思考

云南的基本公共服务均等化水平目前来看还是比较低的，为保证政府有效提供基本公共服务、广大人民公平公正享受基本公共服务，需设计推进云南省基本公共服务均等化的一揽子对策。结合云南的实际情况，笔者认为，推进云南基本公共服务均等化应该从以下几方面做：加快转变政府职能、构建服务型政府，并且从增强财力建设、调整财政支出结构、完善财政转移支付制度等三个方面完善公共财政制度，最后要积极探索基本公共服务的多元供给机制。

一、加快政府职能转变，构建服务型政府

在以基本公共服务均等化为导向的前提下，政府的职能要进行转变，使传统的"经济建设型"政府转变为适应时代发展的"公共服务型"政府。转变的关键在于打破传统的以经济建设为中心的GDP政绩观，强化政府提供基本公共服务的功能，以提供基本公共服务的数量和质量以及人民的满意度为标准来评判各级政府是否达到了服务型政府的要求。

服务型政府，要为广大人民提供三种基本性质的公共服务：

一是为公司企业提供经济性的公共服务，即通过高效的宏观调控和管理，规范严格的市场监管，及时公开地提供基本经济信息和基本的基础设施。

二是提供社会性的公共服务，主要是提供基本的公共教育、公共医疗和社会保障。

三是提供制度性的公共服务，为人们提供对未来社会发展良好预期的保障。

二、完善公共财政制度

根据公共财政理论，由于"市场失灵"造成了基本公共服务无人供给的局面，这需要政府通过公共财政来弥补，因此，要推进基本公共服务的均等化，就必须从下面三个方面改革完善公共财政体系：

一是增强财力建设，做强财政收入蛋糕。雄厚的财力是改善民生、构建和谐社会的物质基础，同时也是推进基本公共服务均等化的根本保障。就财政能力偏低这一现状，云南需要紧紧围绕增加财政收入这一中心，通过合理的税费调整进一步完善财源体系建设，积极推进产业结构调整，大力发展服务业，实现经济发展方式的转变，促使经济持续稳定的发展，从而做强做大财政收入这块蛋糕。此外，还要加强税收监管，强化税源监控，改进征管手段，做到应收尽收，促使财政收入与经济发展同步增长。同时，要努力组织非税收入，如加强对国有资产有偿使用收入和国有资本经营收益的征缴，通过发行彩票募集提供公共服务的专项财政资金等，切实增强云南省的财政收入，为推进基本公共服务均等化提供坚实有力的保障。

二是调整财政支出结构，向基本公共服务领域倾斜。财政支出是实现基本公共服务均等化的有力保障。伴随着经济的快速发展，云南的财政一般预算收入也得到了大幅增长，这是加大基本公共服务支出的大好时机。但是，就云南省的财政支出结构而言，近五年来云南在教育、医疗卫生、社会保障和就业方面等公共服务方面的支出虽然存在一定增长，但教育支出以及社会保障和就业支出在总支出中的占比却不升反降。因此，在未来一个时期内，云南的公共财政支出结构应实现从经济建设型向公共服务型的转变，保障和改善民生，优先解决广大民众的最基本需要。就公共财政支出的优先顺序而言，目前云南最需迫切解决的就是基础教育、基本医疗卫生及基本社会保障和就业等问题，政府今后应该根据自身财力适度提高这三方面的公共支出在公共财政支出结构中的比例。

三是完善财政转移支付制度。1995年，中国建立了转移支付制度。此后，中央对地方的一般性转移支付力度逐年加大。云南由于地处西部偏远地区，交通非常不便，加上多民族的特殊省情，导致经济发展相对落后，一方面财政支出成本比较高，实现同样的基本公共服务均等化水平需要更多的财力支持，另一方面财政收入有限，于是可支配财力中相当大一部分依赖于中央的转移支付。因此，完善的转移支付制度成为推进云南基本公共服务均等化的重要手段。完善财政转移支付制度，首先要规范转移支付形式，通过科学的计算方法，合理地确定出基本公共服务均等化的财政转移支付额度。其次，探索建立横向转移支付模式。目前，转移支付主要的方式是中央对地方、上级对下级的纵向财政转移支付模式。横向转移支付是指平级政府之间的转移支付，这种转移支付方式可以使财政资金从财力充裕地区转移到财力匮乏地区，从而弥补纵向转移支付的不足，实现地区间财政均等化，从而实现基本公共服务供给能力的均等化。再次，健全一般性转移支付绩效评价制度。中央财政将一般性转移支付款项拨付给各省级政府，省级政府再将其拨付给下级政府时，并没有规定资金的具体用途，因此地方政府对于一般性转移支付款项具有自由支配权，并没有形成相应的资金使用监督考核机制。目前，在以经济增长为目标，高投入获得高收益的利益驱使下，没有指定具体用途的转移支付款项很容易被挪用或挤占，这样，上级政府通过一般性转移支付来实现基本公共服务均等化的政策意图就难以奏效。建立一般性转移支付绩效评价制度，对推进财政资金分配公开、透明以及民主化具有重要意义。一方面可以监督省级财政规范分配财政转移支付资金，另一方面可以监督基层财政合理安排支出，提高资金使用效率。云南目前已经建立了量化的一般性转移支付绩效评价制度，但在实践中发现还不是很完善，绩效评价低的地方往往是经济比较落后的地方，按照基本公共服务均等化的要求，这些地方是最需要得到一般性转移支付资金的，但如果按照绩效指标分配的话，这些地方就得不得转移支付的资金，穷的地方就会更穷，不利于基本公共服务均等化的实现。因此，应该在实践中不断完善和健全一般性转移支付绩效评价制度，使评价工作朝着有利于社会公平的方向发展。

三、构建基本公共服务多元供给机制

在基本公共服务的供给中，政府是供给主体，但这并不意味着基本公共服务提供主体的单一化。在目前公共产品需求规模较大、需求层次较多的情况下，参与主体的多元化，有助于在短期内改善公共产品的供给不足状况，提高基本公共服务的质量和效率。

构建基本公共服务多元供给机制，首先要建立基本公共服务供给的市场机制。政府对基本公共服务的供给由于具有非盈利的特征，所以相应地其供给也具有非价格特征，再加上其在公共部门供给的垄断，所以供给效率比较低下。采用市场供给的机制可以有效克服上述弊端。因此，当前政府需要引入市场机制，放宽对基本公共服务投资的准入限制， 通过招标采购、合约出租、特许经营、政府参股等一系列形式，创新政府基本公共服务投资体制，让市场主体来行使原来由政府承担的部分公共服务职能。

其次，要探索基本公共服务供给的第三方参与机制，充分发挥民间组织在提供基本公共服务方面的积极作用。公共产品供给除了政府供给和市场供给外，还有另外一种模式，即非市场和非政府的第三方供给模式，由各种非政府、非营利性的民间组织等第三部门提供供给。与市场主体相比，民间组织具有非盈利性的特征，其主要业务范围都具有公益性，与基本公共服务有相同或相近之处。与政府部门相比，民间组织形式灵活多样，且活动具有自发性，在政府部门难以发挥作用的基本公共服务领域起着不可替代的作用。因此，政府要通过税收减免、转移支付等多种形式积极引导和鼓励第三部门参与到提供基本公共服务的队伍当中来。

通过引入市场主体和第三部门来提供基本公共服务，可以有效弥补政府供给的数量和质量的不足，适应数量庞大和多样化的公共服务需求，但需要注意的一点是，政府在提供基本公共服务的过程中应居于主导地位，在"市场失灵"和"第三方失灵"的情况下，承担起保障基本公共服务供给的最终责任。因此，在基本公共服务的多元供给机制中，要坚持以政府供给为主体，多种供给形式共同发展的形式，形成"政府、市场、社会"三层互动的供给机制。

作者简介：王晶，女，云南民族大学经济学院国民经济学研究生。

推荐访问:均等 云南 公共服务 对策 思考