日本义务教育经费投入制度的启示

【摘 要】战后日本经济的腾飞离不开其义务教育快速、高效的普及化,而其义务教育的普及化更是由于得到日本政府财政和法律两方面的重视和支持。可以说,日本充足的义务教育经费和可操作性强的义务教育经费投入制度,为日本义务教育发展和普及奠定了坚实的基础。当前我国义务教育经费不足的问题尚未解决,成为我国义务教育普及的一大障碍。笔者希望通过对日本义务教育经费制度的探讨,为我国义务教育普及过程中解决教育经费问题提供一些经验。

【关键词】日本义务教育经费制度 义务教育经费转移支付 国库负担金制 地方交付税制

【中图分类号】G649 【文献标识码】A 【文章编号】1674-4810(2010)10-0023-04

一 日本的基本教育行政体制和义务教育经费投入制度

日本的行政管理体制实行的是地方分权制,行政管理分为三级:中央政府、都道府县和市町村政府。日本的教育行政属于中央权力与地方权力合作型,建立中央和地方两级管理系统,实行中央领导下的地方分权制。中央的教育行政机构是文部省,是日本内阁的组成部分,其最高领导是文部大臣。日本法律规定,地方教育由地方公共团体实行自治,其地方公共团体分为两级:都道府县和市町村。教育的行政机关为教育委员会,行政主管为教育长。地方设立的大学以及其他高等教育机构和私立学校由地方政府管理,教育委员会的主要职责是发展基础教育,在人事、经费、设施设备、教育教学、课程内容和教师进修等方面对其所辖学校负责。市町村教育长的任命须得到都道府县教委的认可,都道府县教育长的任命须得到文部大臣的认可。

日本现行9年义务教育制度始于第二次世界大战日本投降之后,1946年11月颁布的战后新宪法确定了义务教育的无偿制原则。根据新宪法的精神,1947年颁布的《教育基本法》进一步明确提出,“国民负有保护子女接受9年普通教育的义务。国家或地方公共团体(地方政府——作者注)所设学校实施的义务教育不收学费。”根据1947年3月颁布的《学校教育法》的规定,市町村政府必须设置所辖区域内的学龄儿童就学所需要的小学和初中。但是,该法还规定,当都道府县一级教育委员会确认市町村政府无法完成上述规定时,都道府县必须对其给予必要的补助。

战后重建初期,义务教育免费制度的落实,成为日本各级政府的一项艰巨任务,许多战后初期地方政府首脑因为无法完成法律规定的举办义务教育学校的职责,而辞职甚至自杀。日本的义务教育史被称之为“血泪的义务教育史”,不止一位政府官员因为筹集不到义务教育资金,以自杀以谢国民。日本前文部大臣永井道雄曾回忆说:“就拿新制中学(义务教育阶段的初中三年级)来说,因为地方财政破产无力办学引咎辞职的町村长仅1947年就近二百人,在山梨县、冈山县、香川县还相继出现自杀者。”因此,可以说日本具有今天9年义务教育99.9%的普及率,是用法律的严肃性以及相关人员的生命换来的。

尽管日本地方政府管辖的公立学校承担了义务教育的绝大部分责任,但是中央政府对义务教育的财力支持是相当大的。在日本政府的财政支出中,关于教育经费的支出叫做“文教及科学振兴费”。2000年日本国家预算支出的文教及科学振兴费用为65285亿日元,2001年度为66472亿日元,比上一年度增加了1.8%,约占国家总预算支出的8%,见表1。

表1中“义务教育费国库负担金”是政府支持义务教育最主要的转移支付项目,主要用于支付国立和公立义务教育学校教师的工资,几乎占文部省教育经费全部预算的1/2。“文教设施费”主要用于负担义务教育的公立学校校舍、设备的整修,国立学校的文教设施费来源于“国立学校特别会计转账”。“教育振兴资助金”项目包括:义务教育教科书费、学校教育振兴费、生涯学习振兴费、私立学校资助金和体育振兴费。其中义务教育教科书费和学校教育振兴费直接与义务教育直接相关,前者为全国所有接受义务教育的学生无偿提供教科书的费用,后者用于教职员工进修、促进幼儿园教育发展以及对需要特殊照顾的儿童的入学补助等费用支出。

图1①是日本文部省统计的2002年全部教育经费支出的概况,其中学校教育经费占到总教育经费支出的84.6%,而学校教育经费支出中义务教育经费支出占37.2%,是学校教育经费支出中比重最高的。而国家对义务教育经费的支出占义务教育经费支出的28%,地方为69.9%,剩下2.2%的经费来自学校法人(私立义务教育阶段学校,笔者注)。

二 日本义务教育经费转移支付制度

1940年3月日本制订了《义务教育经费国库负担法》(旧法)和《关于市町村立小学教员工资及赴任旅费负担的规则》,规定市町村立小学教员的工资和赴任费由都道府县负担,其半额由国家负担。据此日本确立了义务教育经费国库负担制度。1952年根据议员立法制订了新的《义务教育经费国库负担法》,新法增加了事物职员得到工资和教材费在内都由国库负担。到了1953年,日本才开始全面实行义务教育国库负担制度,1970年以后将学校营养职员的工资也纳入到国库负担制度中。

此后经过多次探索和改革,该制度逐渐形成体系,根据2004年日本中央教育审议会“关于义务教育经费现状”的中间报告,对义务教育经费负担的现状、沿革做了具体说明,并阐述了义务教育国库负担金制度的必要性和重要性。根据这一中间报告,日本中央和地方财政的义务教育经费分担具体如下:

1.中央财政负担

(1)义务教育阶段学生全部教科书经费。

(2)国立义务教育阶段学生的全部经费。

(3)地方公立学校教职员工资、福利保障的1/2(公立教育学校编内教职员,担负对象包括校长、教师、事物职员和营养师)。

(4)地方公立学校新建或扩建校舍、室内运动场经费的1/2。

(5)地方公立学校校舍危房改造经费的1/3。

(6)地方公立受灾学校校舍建设的2/3(1953年8月颁布的《公立学校设施灾害修复费国库负担法》)。

(7)偏僻地区地方公立学校公用经费的1/2。

(8)地方公立学校经济困难学生补助费的1/2(学生人头补助和特殊补助)。

2.都道府县财政负担

(1)地方公立学校教职员工资、福利保障的1/2。

(2)地方公立学校校舍危房改造经费的1/3。

(3)地方公立义务教育学校教职工“偏远地区津贴”,该津贴的月额应该在工资和抚养津贴月额两项津贴总额的25%之内。

(4)为公立义务教育学校的教师提供充分的进修机会以及所需费用。

3.市町村财政负担

(1)地方公立学校新建或扩建校舍、室内运动场经费的1/2。

(2)地方公立学校校舍危房改造经费的1/3。

(3)地方公立学校经济困难学生补助费的1/2。

(4)地方公立学校的公用经费,包括教材、设备购买和维护、在编教职员以外的人事费用以及学校运营费用(教材的经费国家会有一定程度的补助)。

中央财政、都道府县以及市町村财政三方对义务教育经费负担的比例一般为3∶4∶3。下面是日本文部省官方网站提供的2000年日本义务教育经费分担结构图:义务教育经费总投入为104,620亿日元,其中中央文部省经费投入约为31,389亿日元,都道府县经费投入约为41,997亿日元,市町村经费投入约为31亿日元。

现代日本义务教育经费多数是以国家补助、负担金以及转移支付地方补助税充当地方教育经费,特别是义务教育学校教职员工补助实行义务教育国库负担金制度(下称“国库负担金”),这是日本义务教育经费投入制度的主要特征。

地方财政所分担的公立学校教育经费的主要财源是来自中央财政的转移支付金。日本没有独立的义务教育转移支付制度,转移支付主要是在政府间进行的,即中央财政除了直接承担一部分教育经费以外,还通过地方交付税制度将国库的部分收入转移支付给财力较弱的地方政府,日本的义务教育财政转移实际上主要是中央政府对都道府县和市町村的财政补助。日本中央政府对地方政府的转移支付主要有地方交付税和国库负担金两种方式。

地方交付税,即将国税税种中的所得税、法人税、消费税、烟酒税等按一定比例抽取出来作为地方交付税的总额,然后根据各地方政府的财政情况,由中央政府对地方政府进行分配。日本的地方交付税是日本地方政府财政收入的一项重要来源,这一制度建立于1954年,至今已形成了一套完善的、比较科学、操作性强的一种制度。地方税交付到地方政府之后,由各地方政府根据实际情况重点安排使用,有些地方政府并没有将这部分资金用到义务教育上,因此地方交付税无法从经济上保证地方政府提供高质量的义务教育。为了更好地将资金用于义务教育,日本中央政府采用了国库负担金的转移支付方式。

国库负担金是中央政府对地方政府专项资助,必须专款专用,一旦发现国库支出被挪作他用,中央有权收回资金。中央政府对地方政府的国库负担金补助附加很多规定,地方政府必须接受这些规定才能得到中央政府的国库支出金补助。因而中央政府的义务教育国库负担金制度,就能够保障拨给地方的义务教育专项经费资金能够专款专用,用于地方义务教育经费的支出。

因此,从义务教育经费的财政来源来看,日本义务教育经费主要来自三个方面:国库负担金、地方交付税和地方自有财政收入。财政支出来看,日本把义务教育作为公共财政的一个重要部分,并由都道府县和市町村两级地方政府共同管理、共同承担财政责任,中央政府依法通过无条件转移(即地方交付税,笔者注)和专项配套补助(即义务教育国库负担金,笔者注)相结合的形式,较好地解决了教育由地方政府负责所带来的公平与效率问题。

三 日本义务教育经费转移支付制度日益暴露的问题及其启示

通过义务教育国库负担金制度和地方交付税制度,日本各级政府几乎承担了义务教育的所有支出,其中中央直接和间接的支出占到50%以上,这对日本义务教育普及和发展发挥了重要作用。但是,随着社会经济的发展,义务教育基本已经普及化,人们对教育的需求发生了变化,义务教育经费国库负担制中的问题也渐渐暴露出来。

首先,日本文部科学省是在2001年由旧文部省和旧科学技术厅合并而成,因此其经费预算也主要分为文教预算和科学振兴预算两部分。义务教育经费国库负担金主要来自文教预算,由于义务教育经费长期占有较大比重,而且工资支出比例过高,使得文部科学省的文教预算缺乏弹性,并且影响到国家在其他教育、科研方面的资金投入。

如图3所示,2007年,日本文部省总经费预算为5兆2705亿日元;其中文教预算为3兆9183亿日元,占文部省总预算的74.3%;科学振兴预算为8兆525亿日元,占文部省总预算的16.2%。另外,单义务教育经费国库负担金一项的预算就是1兆66659亿日元,较上一年增加了0.6个百分点,占文部省总预算的31.6%。这样的经费分配显然不合理。

随着高新技术产业和知识经济的发展,国际竞争愈演愈烈,日本国内已有学者尖锐地指出中央政府对高等教育和尖端科学技术方面的投资不足,影响日本科技大国的地位。

其次,义务教育教科书无偿提供制度,在城乡居民收入居世界前列的日本显得很不合理。公立中小学校学生中,其家庭用于各种私塾、课外兴趣班培训等的费用,平均每人一年大约25～30万日元,而每个学生每年的教科书费用大约在3～4万日元左右,只占家庭教育费用的1%左右,这对绝大多数家庭来说并不构成太重的经济负担。但是,国家却每年要为此付出超过400亿日元的财政支出,这样的经费支出显然是低效率的。

再次,从成本收益关系来看,义务教育的收益负担不平衡,造成公费投入过大,而纳税人负担日益加重。据1996年的资料显示,日本公立中小学学生人均历年教育成本情况如下:

小学生一年费用为8473311日元,其中中央和地方财政公费负担751066日元,占全部费用的88.6%;家庭负担96246日元,只占11.4%。中学生一年费用为993988日元,其中中央和地方财政公费负担842348日元,占全部费用的84.7%;家庭负担151640日元,只占15.3%。

从一般家庭纳税负担与义务教育收益的情况来看,一个年收入为700万日元且有两个孩子的中等收入家庭,一年所缴纳的税金大约是50万日元左右,而该家庭的两个小孩分别是中小学生的话,这个家庭每年因为接受义务教育从中可收益1593414日元,即这个家庭教育的收益和负担关系上存在着严重的不平衡。近年来日本老龄化现象加剧,政府总的财政转移支付日趋膨胀,纳税人的负担也越来越重。

尽管目前日本的义务教育经费制度也出现了一些问题,但是纵观日本经济发展的历史,我们可以看到正是日本政府对义务教育进行强有力的财政和法律支持,才使得其义务教育得到较早、较快、较好地发展和普及,才使得其整个社会的劳动力素质得到普遍的提高,为其经济腾飞奠定人力资源的基础。

我国面临着人口多、资源少的现实,义务教育的普及更是需要政府的财政支持,没有足够的财力,很难实现高质量的义务教育普及。我国义务教育发展历史尽管不长,但是义务教育经费不足的问题一直没有得到有效解决,并且各地义务教育与普及程度已经形成巨大差异,这与通过对日本义务教育经费制度的探讨,也许可以得到一些启示:

首先是在理论上,要明确义务教育责任在政府,政府要明确“教育先行”的可持续发展思路,加大对义务教育经费的预算,并同时制定合理、高效的义务教育与经费管理政策和机制。我国当前义务教育经费投入体制采取的是“以县为主”,然而事实上,我国目前还有1400多个财政贫困县,包括400多个财政极端贫

困县,县级财政很多是属于“吃饭财政”,甚至还有不少是“欠债财政”。这样的财政状况何以支撑义务教育这一项巨大的工程呢?笔者前面也提到过,日本当前义务教育经费投入中,中央、都道府县和市町村的负担比例一般保持在3∶4∶3,中央和都道府县的投入总共占70%左右。而我们的中央政府和省级政府对义务教育经费的投入又占多少呢?

其次,在行动上,要明确中央和地方在义务教育经费负担上的责任,对义务教育经费负担进行法律规范,制定可行性、可操作性的义务教育经费筹集管理的法律制度,并确保义务教育经费得到有效的利用。鉴于日本当前义务教育经费支出的现状,笔者认为当前我国义务教育普及过程中的教科书免费的做法,还有待考量。这种低效率使用义务教育经费的所谓改革,也从一个侧面反映出当前我国政府对义务教育发展和普及还缺乏思考,没有从根本上去考虑问题。

注 释

①日本官方统计网站:.cn/qkpdf/xuey/xuey201019/xuey20101913-1.pdf" style="color:red" target="_blank">原版全文

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