关于铁路深化改革的一些思考

【摘要】通过分析国外铁路改革的历程，思考铁路深化改革的推动因素，结合铁路发展的现状，探索铁路改革的趋势。

【关键词】铁路改革；国外铁路

十八届三中全会提出全面深化改革，铁路作为资深国企深化改革势在必行。在铁路改革方面，国外铁路已经进行了很好的尝试，值得我们分析研究。

1、国外铁路的改革模式

国外铁路改革已进行了几十年，取得了初步的成功。比较典型的是日本铁路、美国铁路和英国铁路的改革。

1、日本铁路改革：经过方案设计和具体法律制定，1987年日本政府出台了铁路改革方案。日本国铁被拆分、重组为1家全国性的货运公司和6家区域性的客运公司。6家客运公司分别是：JR东日本、JR西日本、JR东海、JR九州、JR四国、JR北海道。日本政府设立了特殊法人机构——国铁清算事业团，负责接收国铁资产重组后的剩余资产、近70%的国铁债务和27.7万冗员安置，持有国铁改革后的所有权。JR九州、JR四国、JR北海道由于所处地理位置比较偏，预计客运量少，获得1.3万亿日元的经营安定基金，以其利息弥补经营亏损。截至1993年铁路货运公司上市，历时十年的日本铁路改革初步完成。目前日本大约有两百多家铁路公司，从巨大的JR集团到大型私营铁路公司，地方自治体的公交铁路到地方上运距不足一公里的短距铁道公司。它们每年运送人口超过220亿人次，整体年收入超过10万亿日元，其中大约有40%来自不动产等非主营业务。近年，不少铁路公司还开始进入儿童保育、农业等跟铁路经营毫不相关的产业。可以说，多元化经营是日本铁路公司的一大特色。回顾日本铁路改革，有以下特点，第一、区域公司为主，网运分离为辅的模式。区域客运公司拥有路网，JR全国货运公司租借线路。第二、政府主导铁路改革，自上而下，循序推进。第三、合理划界，兼顾财务平衡。目前各区域公司95%的客流在管内，跨区域的客运列车很少。第四、多元化经营，政府补贴公益性线路和业务。

2、美国铁路改革：世界第一条铁路1825年在英国建设，三年后美国开始铺设第一条铁路。铁路建设初期，美国政府很少干涉，完全依赖市场机制，迅速掀起了铁路建设高潮。从1850～1910年的60年间，共修筑铁路37万余公里，平均年筑路6000余公里。1887年筑路达20619公里，创铁路建设史上的最高纪录。1916年，美国铁路营业里程达到历史上的最高峰，共408745公里。随着汽车、民航和管道等运输方式的兴起，特别是政府对铁路实行了严格管制，铁路失去了竞争活力，服务质量下降，导致了美国铁路由盛转衰。拆除了13万多公里的铁路，许多铁路公司逐渐陷入了破产的境地或濒于破产。1970年到1979年期间，占全美铁路里程22%的十家大铁路公司申请破产，对美国经济发展产生了不利的影响。所以，1980年美国政府颁布《斯坦格斯铁路法》，开始了铁路改革。具体措施如下，

一是实现客货分离。成立国有的全国铁路客运公司，接管了铁路公司几乎全部的城际客运业务，实行“网运分离”运营模式，与拥有路网设施的铁路公司签订线路长期租用合同，付线路使用费，经营亏损由政府财政进行补贴。

二是帮助铁路公司资产重组。根据1976年的《铁路复兴和规制改革法》，美国政府组建了联合铁路公司（Coail），收购了东北部六家破产铁路公司的资产，并投入了大量资金，对其进行资产重组，在纽约证券交易所成功上市，从国有转向了民营。通过资产重组，一些重要的铁路公司摆脱了沉重的历史负担，铁路运输业重新焕发活力。

三是允许市场进入和市场退出。《斯塔格斯铁路法》改变了州际商业委员会对铁路公司裁撤和出售铁路线路的审批程序，放松了市场退出规制，实际上允许铁路公司退出无利可图的铁路线路。20世纪70年代和80年代，I级铁路公司裁撤了7万多英里的铁路线路。与此同时，美国政府鼓励新企业进入铁路运输业，增强竞争性。该政策使地区铁路、地方铁路等小铁路公司得到了长足发展。1980年，铁路公司共有480家，1990年这一数字上升到了530家，2001年达到了571家。

四是支持铁路开展并购。在铁路改革过程中，美国政府支持产业内的并购重组，推动了铁路运输业内部的整合。20世纪80年代，美国铁路运输业的并购浪潮此起彼伏，使铁路路网发生了根本性的结构变化：美国东部路网主要由三大公司控制，而西部则由四家公司控制，几家大铁路公司发展成为全国性铁路网络。经过企业并购，产业集中度大大提高，相互之间形成了较合理的竞争格局。

五是放松价格管制。《斯坦格斯铁路法》放松了价格管制，大多数情况下铁路公司可以根据市场需求和竞争状况自由定价。铁路公司还可以与特定的货主签订运输合同，通过协商确定运输价格。不过，州际商业委员会仍然保留了一定的经济规制权利：当铁路公司在市场上具有控制地位，并有滥用市场权利或反竞争行为时，州际商业委员会将对其进行最高限价，以保证有效竞争。

六是鼓励市场竞争。美国的铁路一直都是网运合一，大铁路公司拥有自己的铁路网，同时还拥有火车头和车厢等运行设备。因此，美国铁路公司在某种程度上是具有“自给性”的系统。在这种情况下，刺激竞争主要有两种办法：一是开展“平行线竞争”。美国的城市之间和地区之间有分属于不同铁路公司的多条平行铁路线路，因此，货主有多家铁路公司可供选择，铁路公司能够开展直接的竞争。第二种方式是引入“线路内竞争”。目前，超过25%的铁路线路都有两家或两家以上的货运公司同时运营，它们向拥有线路的铁路公司支付线路使用费。这种方式不仅提高了线路的使用效率，还刺激了货运公司之间的竞争。1983年以后铁路公司可以开展多样化经营。铁路公司可以兼并汽车公司或直接建立自己的汽车公司，开展铁路运输的延伸服务，实现门到门运输和联合运输。

3、英国铁路改革：1992年英国政府发表白皮书，决定实行网运分离，将英国铁路私有化，1993年英国议会通过了“1993鐵路法”，1994年4月1日正式实施，国有铁路被分成了一家国有民营的全国路网公司（RailTrack），25家客运公司，7家货运公司、3家机车、车辆租赁公司，13家基础设施维修公司和更新改造公司，7家机车车辆维修公司以及铁路产品供货等多家企业。

1996年，全国路网公司（Railtrack）在伦敦证券交易所上市，1999年，Railtrack位列于本年度商业周刊全球市场价值最高1000家公司的第449名，市值达104.1亿美元。但是1997-2002年的5年期间，英国铁路接连发生13起严重事故，死亡59人，数百人受伤，暴露了英国铁路系统三个致命问题，一是各公司只看重短期利益和股东权益，基础投资严重不足；二是路网公司为节约成本，路轨建设和铁路服务水平低下（罢工、停运、大面积晚点非常频繁）；三是经营状态不佳，基本靠政府补贴度日，总负债高达33亿英镑。2001年10月，Railtrack股市停牌，暂由政府管理。2002年，无股东、非盈利的Network Rail公司正式收购并接管了Railtrack公司，拥有并运营现有铁路网，负责提供、维护和管理铁路的基础设施。

1995年12月，美国威斯康星公司和另外三家金融公司联合收购了英国邮件铁路快运公司。1996年2月又购买了三家整列货运公司，并将四家合并成立了EWS铁路公司。EWS占有英国货运90%的份额，至此，形成了一大多小的铁路货运局面。按地域划分的25个铁路客运特许经营区通过公开招标，于1995年至1997年期间，全部销售给25家客运公司，特许经营期为7到15年，这25家客运公司分别归11家财团所有。3家机车车辆租赁公司也被政府出售，獲得25亿英镑收益。

为了实现宏观管理，英国政府成立了客运特许经营办公室（OPRAF）和铁路监管办公室（ORR），并明确由英国健康与安全执行局（HSE）负责铁路安全监督。2002年正式成立铁路战略管理局（SRA），负责规划铁路发展战略、发放政府补贴等工作。根据新颁布的铁路法，2005年铁路战略管理局（SRA）被撤销，部分职能移交运输部铁路署负责。职能主要有。1、制定铁路长期发展规划和战略；2、调整国家铁路产业战略；3、管理铁路客运特许权；4、推动路网公司（NR）和列车运营公司提高绩效、控制成本；5、与完成垂直一体化公司合作；6、与外部股东和铁路使用者合作；7、确保整个铁路行业的职责和义务清晰、透明。

目前，英国铁路的经营属于政府强力监管下的有限的私营，属于私人部门提供服务的公共运输部门，政府控制着铁路的发展架构和预算，铁路网络建设有强烈的国有企业色彩。

4、启示。美国铁路完全依赖市场机制，铁路网发达，满足了经济发展的要求，其改革的要点在于解决铁路管制和铁路发展，市场竞争和公益补贴的矛盾关系问题。日本铁路改革符合区域地理环境，铁路路网基本满足了经济发展的要求，改革的目标主要是减轻政府的负担，提高铁路企业的劳动市场率。当初英国铁路情况与我国铁路比较类似，但规模要比我们小得多，虽然经过了一些波折，但确取得了初步成功。应该讲，英国铁路改革的目标也是减轻政府的负担，提高铁路企业的劳动生产率。发达国家铁路改革经历了几十年的历程，历经坎坷，跌宕起伏，最终都取得了不错的效果，铁路的劳动效率和经济效益大幅增加，政府的负担大幅减轻，对国家整体经济的推动作用日益显著。他们的铁路改革给我们如下启示。

第一、一定要结合本国实际选择铁路改革的模式。

第二、一定要循序渐进稳步推进铁路改革。

第三、一定要高度重视铁路安全，安全是衡量铁路改革成功与否的关键因素之一。

二、中国铁路改革的推动因素

回顾中国铁路的历史，作为国家的重要基础设施和综合交通运输体系的骨干力量，铁路确保了社会经济的正常运行，为国民经济发展做出了巨大贡献，但铁路发展中也出现了一些问题，需要通过深化改革解决。环顾铁路的内外部环境，存在多种推动改革的力量。全面分析这些因素，有利于全面认识中国铁路改革，培养市场主体意识，推动企业市场主体地位建设。

1、市场因素。1980­2012年，铁路货运周转量占全社会的份额由47.5%下降到16.9%，下降了30.6%；同期公路货运周转量德份额由6.4%上升到34.6%，上升了28.2%。此外，随着国家经济结构的调整，全社会运输需求结构发生了重大变化，大宗物资运输需求下降，白货和散货运输需求增加，尤其是全社会快递业务迅猛发展，增速高达64.3%，严重冲击了铁路传统的货运方式。随着全国运输市场变化以及铁路市场份额的逐渐下降，铁路企业的效益也不断下滑，市场垄断地位开始动摇，这说明铁路现有的经营机制和经营模式已不适应市场的变化，必须有所调整。

2、发展因素。1978年国内生产总值 3645亿元，到2013年达到56.9万亿元，增长了155倍；城乡居民收入分别从319元和119元增加到2013年29547元和8896元，分别增长了91倍和74倍。同期民用航空航线里程达到328万公里，增长21.0倍；输油（气）管道里程9万公里，增长9.9倍；沿海主要港口货物吞吐量66.5亿吨，增长32.5倍；公路里程达到424万公里，增长了3.8倍，特别是高速公路从无到有达到了9.62万公里。与此同时，铁路里程从1978年的5.2万公里增加到2013年10.3万公里，仅增长了0.9倍，人均7.7厘米。目前，英国铁路营业里程1.6万公里，人均25厘米，美国22.4万公里，人均64厘米，日本2.7万公里，人均20厘米。综上所述，尽管改革开放以来中国铁路取得了巨大的进步，截止2013年中国高铁营业里程超过1万公里，电气化铁路达到4.8万公里，世界第一，但是铁路仍然无法满足国民经济快速发展的需要，“一车难求，一票难求”的局面仍然存在，铁路低成本、节能、环保、高效的优势没有得到充分的发挥。中国铁路需要有所改变。

3、外部因素。上世纪80年代，英、日本等发达国家陆续开始铁路改革，采取股份制、国有民营、私有化等多种方式，实现了国有铁路经营的转变，激发了铁路的活力，铁路企业成为了市场的完全主体。

1987年日本国铁被拆分，重组为1家全国性的货运公司和6家区域性的客运公司。在维持运费不涨的情况下，旅客周转量在改革前5年年平均增长0.6%，改革后7年年平均增长3.4%，1997年达到2.477亿人公里，是1986年的1.25倍，7家公司在民营化后年平均创造经常利润2000亿日元，每年平均向国家上缴1000亿日元税金。

1980年美国政府放松了铁路的管制，加大了补贴，加强了竞争，美国铁路生产率大幅提升，2000年的劳动生产率增长317%，机车生产率增长了121%。市场份额稳中有升，较1980年增长64.9%，占全社会市场份额稳定在40%。运输价格逐年下降，2000年較1980年下降59%。财务状况有所好转，铁路投资增加。

1993年英国政府对国有铁路实行私有化改组，后几经调整形成了一家国有民营的全国路网公司和若干民营的客运、货运、机车租赁以及铁路产品供货等多家企业。先后成立运输部铁路署、铁路监管办以及铁路协会等相互制衡进行管理。虽然英国铁路改革跌宕起伏，但通过改革，劳动生产率较大提高，客货运量稳步增长，客运增加36.2%，货运增加41.5%，政府补贴减少，私人投资增加，到2012年英国火车乘客达到14亿人次。英国铁路运营商协会表示：“距离上一次火车旅行如此流行，是90年前了，那时候英国路轨比现在多一倍。”

三国铁路的基础不同，改革的模式不同，经历的过程大相径庭，但经过几十年的不懈努力，他们铁路改革都取得了较大的成绩，基本实现了改革的初衷。他们的成功为我国铁路改革指明了方向，铁路改革是能成功的。

4、资金因素。到2013年底，全国铁路营业里程预计达到10.3万公里，与十二五规划到2015年12万公里目标相比，仍有1.7万公里任务需要完成，因此，预计2014年和2015年，每年需要新增铁路里程8500公里左右，按照2013年的投资成本规模，8500公里需要资金近一万亿元，两年需要2万亿元，资金需求巨大。2013年铁总经营总收入完成10426亿元，同比增长7%，其中运输总收入完成6051.2亿元，同比增长14%，实现了盈亏平衡，但三季度末，税后利润却是-17.31亿元。应该讲，目前铁路的整体盈利能力十分有限。有关专家表示，我国铁路投融资既有模式以银行贷款、债券发行等融资模式为主，但这种债务性融资模式利息负担较重，实际执行成本较高。2013年中国铁路总公司国内总负债已高达3.1万亿元，资产负债率爬升到63.2%的高位，每年付息近1300亿元。此外，一些地方路局为了维持现金流和正常运转，也不得不靠银行贷款举债度日。2014年，国家铁路计划安排固定资产投资6300亿元，投产新线6600公里以上。资金是铁路建设的关键问题，解决此问题必须依靠铁路改革。

三、中国铁路深化改革的目标和原则

中国铁路改革是一项复杂的系统工程，将面临众多挑战，可预计的难度将超过了国外铁路的改革。下面结合个人认识，谈一下中国铁路改革的目标和原则。

1、目标。中国铁路改革总的目标应该是基本建成一个满足中国经济发展的铁路运输体系。铁路运输与其他运输方式比较，具有节能、环保、高效、低价等优势，是综合交通体系的骨干力量，是国家的重要基础设施，是大众化的运输方式，还具有拓展国土、巩固国防等作用，因此，优先发展铁路是一个国家的战略选择。具体包括以下目标。第一、建设一个适度规模的铁路网，满足经济发展需求。十二五规划建设12万公里铁路，高速铁路、电气化铁路、复线等都需同步推进。有关专家预计中国铁路还不能满足经济要求，还需加大建设规模。由于铁路建设具有投资大、周期长、见效慢等特点，由铁路企业负债筹资建设的路子越来越艰难，必须调动社会投资的热情，政府也须加大投资力度；第二、引进市场机制。通过铁路创新经营管理模式，增强竞争，增强企业的活力，提高劳动生产率，提升铁路服务水平；第三、政企分开、政资分开。2013年成立国家铁路局和中国铁路总公司，实现了政企分开。下一步需要探索所有权和使用权的实现形式，实现政资分开。

2、改革原则。系统原则：运用系统论的理论，开展顶层设计，统筹各方利益，协调各部门行动。鉴于中国铁路的复杂程度，国外尚没有现成的成功经验可以使用，必须结合中国的实际情况一步一步探索，既要积极，又要稳健。

公开原则：铁路改革是否成功，最终的评判者还是铁路广大的用户，铁路改革方案应该接受社会大众的批评指正，也许可能影响铁路改革的进程，但最终受益的还是铁路改革。铁路改革要坚持走法律程序。1980年美国政府颁布了《斯坦格斯铁路法》开始了美国铁路改革；英国议会通过了“1993铁路法”标志着英国铁路的改革；1987年日本国会通过了8项国铁改革相关的法案掀开了日本改革的序幕。应该讲，走法律程序既是依法治国的需要，也是铁路健康改革的需要。

市场原则：引进竞争机制，增强企业活力，提高铁路企业的劳动生产率是铁路改革的目标之一。铁路行业具有自然垄断的特点，铁路设备具有专属性。正因为这些原因，建国以来，中国铁路一直有原铁道部独家运营管理。近几十年，引进了一些社会资金，成立了几百家合资铁路公司，一些地方和实力雄厚的大企业也建设了自己的铁路，例如神华集团拥有1467公里的自营铁路，但整体铁路实力无法与铁路总公司抗衡。虽然涌现了众多的合资铁路公司，但铁路的运营权基本掌握在原铁道部或者铁路局的手里，合资铁路股东的投资积极性不高。2013年8月，国务院下发了“关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见”国发〔2013〕33号，明确了“向地方政府和社会资本放开城际铁路、市域（郊）铁路、资源开发性铁路和支线铁路的所有权、经营权，鼓励社会资本投资建设铁路。研究设立铁路发展基金，以中央财政性资金为引导，吸引社会法人投入。铁路发展基金主要投资国家规定的项目，社会法人不直接参与铁路建设、经营，但保证其获取稳定合理回报。”应该讲，“意见”加速了铁路企业多元化，势必加速铁路竞争市场的孵化。国外铁路通过网运分离、区域化管理等模式，有效地引进了竞争，增强了铁路企业的活力。中国铁路情况复杂，应该坚定稳妥的引进市场机制。

安全原则：安全是衡量铁路改革的关键因素之一。根据国外铁路改革的情况，引进竞争后，相关铁路企业过多重视企业的经营效益，忽视了铁路基础投入，设备老化，安全隐患越来越多，酿成了一些铁路安全惨剧，阻碍了铁路改革的进程。铁路改革一定要注重安全管理，在方案设计中就要将安全管理纳入其中，实现安全时时有监管，事事有追责。

四、结束语

许多人认为铁路改革是国家的事情，与自己无关。其实铁路改革关系到我们每一个铁路人的工作和发展。我们探讨铁路改革是为了更好指导我们工作，认识改革、理解改革、支持改革，我相信通过深化改革，中国铁路明天会更好。

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