非政府组织完善弱势群体就业服务体系的优势及路径

【摘要】在非政府组织是介于政府与企业之间的第三部门，它在保护弱势群体，特别是解决这个群体的就业问题，完善就业服务体系方面具有视角更微观，针對性强，体制更灵活，行动迅速，渠道更广泛，消耗较少等方面的明显优势，并可以通过等直接提供就业岗位，提供职业中介服务，开展就业指导、培训、咨询和劳动权益维护，为决策者提供促进就业的政策建议等路径得以实现。

【关键词】非政府组织；弱势群体就业；服务体系；路径优势

就业关系到个人的事业发展、人生价值的实现，更是国家稳定的基础。不论是从国际经验还是我国的实际情况来看，建立和健全完善的公共就业服务体系是解决就业问题的必由之路。目前，我国公共就业服务体系的特征主要是由政府承担的促进就业的行政职能，由公共财政提供就业支持和保障。非政府组织作为介于政府与企业之间的第三部门，在對现代经济社会的就业调整起着十分重要的作用。它在保护弱势群体，特别是解决这个群体的就业问题，完善弱势群体就业服务体系方面具有十分明显的优势，完全可以作为公共就业服务体系的有效补充。

一、相关概念解读

（一）非政府组织

非政府组织是英文Non-Governmental Organizations的意译（英文缩写为NGO），是不属于政府、不由国家建立的组织，通常独立于政府。非政府组织的概念驳杂不清，也被称为非营利组织、第三部门、民间组织、公民社会组织等，不同国家的研究者對这个概念所指称的對象范围也各不相同。根据约翰霍普金斯大学的“公民社会研究中心”的研究，符合以下特征的组织，就可以被认为是NGO：组织的营利不做二次分配的公益团体；所从事的事业具备公共利益性质。接受政府主管机关在赋税上的优惠或减免；在行动上具有中立性，且不受政治的影响；成员大部分为志愿性，亦即大多属于义工；是登记在主管机关登记下的合法的公益财团或社会法人。

（二）弱势群体

社会弱势群体是社会学、政治学、社会政策研究的一个核心概念。弱势群体，也被称为弱势社群或弱势族群，是一个与社会优势群体相對而言的概念，目前，学术界對其定义并不统一。一般来说，是指那些由于信息不對称、经济力量的差距、自然原因和传统影响或者制度影响而造成的是社会中一些生活困难、能力不足或被边缘化、受到社会排斥的散落的人的概称。他们在财富、社会地位上处于不利地位，甚至是无权、无势、无人脉关系、无发言权。具体到就业领域，可以称之为就业弱势群体，包括那些在就业竞争中处于劣势地位、求职困难、就业不稳定的人群。在我国一般是指以下五种人：下岗职工、残疾人、妇女、农业转移劳动力、刚参加工作的年轻人。

（三）就业服务体系

就业服务是客观存在的一种劳动力市场机制，是具有经济理性的一种劳动力市场制度，发挥着促进劳动力供求均衡，减少劳动力市场摩擦，降低劳动力交易成本的功能。我国的就业服务体系就业服务体系包括各个层次的公营和私营的就业服务机构，包含职业介绍、就业训练、失业保险和劳动就业服务企业等四项主要内容。人力资源和社会保障部就业促进司相关负责人曾介绍说，我国已基本形成覆盖城乡的公共就业服务体系，并基本建成统一规范的公共就业服务制度。一般来说，世界各国为解决就业问题所使用的两大手段政府和市场。但是，公共就业服务领域，两者都存在着失灵的情况。在这种情况下，非政府组织可以凭借自身优势参与进来，并与政府和市场两大手段形成有效互补和互动，从而有利于公共就业服务体系的完善。

二、非政府组织完善弱势群体就业服务体系的优势

（一）视角更微观，针對性强，更能满足弱势群体的多元需求

政府考虑到行政成本，决策更多地是从宏观层面考虑，相比之下，非政府组织视角更为微观。弱势群体各自不同的状况往往显得比较零碎，需求比较多元。非政府组织具有非官方、草根性和民间性的性质，能更能深入基层，更好的接近弱势群体，从水平角度以平等的眼光与社会弱势群体的交流，细致了解不同弱势者个体的具体疾苦及其内部分化，照顾到弱者的情感需求，给予弱势群体鼓励、关爱、尊重、信任甚至陪伴在内的情感支持，得到更多的信任，从而能更真实全面的发现问题和解决问题，获得更充分的信息，避免工作视野中的盲区。

（二）体制更灵活，行动迅速，更适应迅速变化的市场需要

政府因为受到严格的制度的规范，在面临新情况时难以迅速作出很大的调整。非政府组织是社会的自治组织，不同于政府机构权力等级制的运行原则，与政府相比，它没有复杂的程序，灵活性和适应性比较强，能独立决策并快速行动，这使得它在扶助弱势群体的过程中，能将各种现有条件，如政治、经济、文化、传统、个体需求等进行充分的考虑，并根据这些既定条件来确定发展战略、行动策略、工作计划、并采取相应的措施。由于富有革新精神，其内部的创造潜力更易面對新问题。另外，非政府组织选择性强，目标瞄准机制完善，能专注于某一弱者群体的某一类需求，并以之为目标，开展一些针對性较强的项目，这样能降低进行弱者权益保护的边际成本，提高行动效率，重新激活公共事务领域中被政府组织所遗漏的“治理盲区”。

（三）渠道更广泛，消耗较少，更能实现有限资源的高效配置

不谋求私利，追求公益，有良好的社会形象，非政府组织容易使人产生信任感，比起政府和企业来更容易获得社会的捐赠。此外，非政府除了能获得本国政府的资助外，还有其他获取资助的渠道，如外国政府、国际组织、企业和社会个人的捐助等等。也正是因为这一点，非政府组织能够能独立的实施自己的计划并保持自己的价值取向，避免受制于某一利益集团，从而更好地为维护社会弱者的权益而发声。其次，由志愿精神、自治精神主导着的非政府组织，其运转和行动更多地依靠自主行动、自我约束、自我规范的自治机制，运行成本好少。最后，优良的自律管理，自觉维护信誉的意识，较强的风险责任感和较强的动员能力，更利于避免能有效避免权利政府容易出现的权利寻租、贪污和浪费现象等。

三、非政府组织完善弱势群体就业服务体系的路径

（一）直接提供工作岗位

非政府组织作为一种组织存在形式，需要不断地补充劳动力来维持其日常工作运转和进一步发展，这样自然而然就提供了一些工作岗位。加之我国對非营利的公共事业机构创造一些额外的工作岗位是鼓励和支持的，给予了资金、税收和就业政策方面的多种扶持，因而非政府组织可以多举办各类生产经营网点，更多地直接安置失业人员。此外，伴随着我国城市化的不断加快，城市社区蕴藏着就业机会也逐渐增多，有学者将社区公益服务分为三大类：一是事务类，主要包括在地统计、经济普查工作、老年人、残疾人信息工作等；二是管理类，主要包括民间调解、法律援助、协管员队伍管理等；三是服务类，主要包括独居老人照顾、老年教育、社区医疗服务、社区文体等。非政府组织可以立足于社区服务，承担起这些只能，这样既能提供公益性服务，又能提供大量工作机会，吸纳就业。

（二）提供职业中介服务

从严格意义上来说，我国目前缺乏像公益环保、希望工程等社会力量的自发中介组织来提供公益性人力资源中介服务。非政府组织可以深度利用本身在信息获取上具有自主性和多渠道的特点，充分挖掘社会组织的就业服务中介作用，从而专业、优质地为劳动力供需双方提供职业介绍，发挥桥梁和纽带作用，有效克服就业市场中的信息不對称问题，降低就业市场供需双方参与竞争的成本，进而提高劳动力资源的供给效率。此外，非政府组织可以专门设立网络职业介绍中心，强化信息资源共享，甚至可以建立劳动力市场信息监测分析制度。

（三）提供小额信贷、融资服务

非政府组织本身是小额信贷的先锋和开拓者。它们的出现是为了填补银行不能有效地为穷人服务的空白，它们的优点在于，它能以较低的成本和风险服务于更广泛的人群，为弱势群体和穷人提供金融服务，一般而言，传统金融机构如银行是不愿意做的；在我国，中国国扶贫基金会和社科院在县级成立的扶贫社是最有代表性的从事小额信贷的非政府组织。还有一些国际组织相继在我国开展了一些小额信贷项目。有调查表明：截止2008年，中国的非政府小额信贷机构和项目只有300家左右，且中国的小额信贷项目和机构主要以扶贫、妇女、儿童发展为目标，所以扶贫性的非政府小额信贷协会在扶持弱势群体就业和创业方面还大有可为，可以先建立储蓄和信贷小组，以从事信贷业务为核心，开展为弱势群体创业提供信贷和融资服务。

（四）开展就业指导、培训和咨询

非政府组织的社会特性决定了它能够深入基层，充分了解各类就业群体的就业诉求，并给予灵活调整，使得就业服务具有针對性，可以进行就业服务“早期干预”，预防失业；实施就业需求预测。再加上，从事就业服务的社会组织专业化优势明显，有利于针對市场上特定就业群体提供专业化、高水平的就业指导何培训服务，从而提高特定群体的就业水平。如，针對新增劳动力、残疾人、4050低技能人员等就业弱势群体等展开就业能力提升训练，针對应届毕业大学生开展见习计划、针對失业寻求再就业人员开展转业训练等。非政府组织还可以发挥就业咨询和服务作用，为弱势群体和用工单位出谋划策，解决就业过程中遇到的问题。如劳动者协会组织能够为劳动者提供有关权益和福利等方面的服务，妇联为妇女在就业方面遇到的性别歧视、平等待遇等问题提供相应的服务。

（五）开展劳动权益维护

弱势群体就业难，实现就业之后的自身劳动权益维护更难，具体包括：工资低，时常被拖欠；工作时间长，工作条件差；社会保障缺乏，职业病和工伤事故多。因而，非政府组织可以有针對性的为弱势就业群体提供劳动权益维护，具体的方式有：职业安全教育、法律援助、休闲娱乐活动组织、企业社会责任呼吁等等。还可以利用社会组织保护劳资双方劳动权益，影响、监督劳动权益保护方面的公共政策的输入与输出，在社会范围内扩大劳动权益保护的政策效应，规范劳资双方行为，保护弱势群体法定利益。

（六）充当智囊，为决策者提供促进就业的政策建议

新兴的非政府组织大多是学术性和专业性的社会团体，往往具有较强的专业性，汇集了很多的行业精英，他们目光锐利、思维深刻，具有较强分析判断能力，通过對具体问题的进行有针對性地研究，可以提供一些對于社会发展有重大参考价值的建议，有时候他们的意见要比政府部门的调研结果还要贴合实际。在完善弱势群体就业体系这个问题上，非政府组织可以继续充当智囊团角色，提供有效和合理的参考意见，针對就业市场进行市场分析，能向政府反映和申诉弱势群体的意见，可以并向政府提供完善弱势群体就业服务体系有重大意义的决策意见。

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