全球教育变革下的学校自主管理

十八届三中全会通过的《决定》指出，“深入推进管办评分离，扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权，完善学校内部治理结构”。在日前召开的2014年全国教育工作会议上，教育部部长袁贵仁强调，要“形成政府宏观管理、学校自主办学、社会广泛参与，职能边界清晰、多元主体‘共治’的格局”。

学校自主办学能力及制度建设，将成为今后相当长一段时间内的重大课题。本刊将持续关注这一话题。本期推出两篇文章以开阔视野，共同思考中国学校内部治理结构改革的可行路径。

教育制度决定教育的兴衰与成败，同时也是提升教育质量的核心元素。考察全球教育可以得出这样的结论：教育改革，制度先行，制度改革，弱化行政，强化自主。从上世纪80年代开始，当代西方国家如英国、美国、澳大利亚、新西兰、加拿大等国都在进行教育改革，特别是教育制度的改革，其中最为重要的举措就是教育行政部门主动授权学校。

简言之，现代西方学校制度特别是管理制度变革具体来说有三点发展趋势，一是从中央集权走向地方分权；二是从行政外控走向学校内控；三是从行政高于学术走向学术高于行政。这种制度的变革是学校管理范式的重大转型，这种自上而下的转型解构了中央集权，解构了地方行政权，重构了学校的决策权和自主发展权，从根本上激活了学校自主发展的潜能，使学校成为整合各派力量和各种资源形成的权力共享、责任共担的多元合力的自治体。

一、学校自主管理的基本内涵。

学校拥有高度的自主权和自治权的这一过程和特征就是“学校自主”或“自我管理”，也有人称之为“自主管理”或“校本管理”。这一概念在英语中有不同的表述，如shool autonomy，school based management，selfmanagement，self-managingschool，local management等。但其内涵大致相同，也就是“去中央化”、“以校为主”、“以校为本”等寓意。

英国学者布朗（Brown）指出，有效校本管理聚焦于六大方面：①自治、灵活、回应；②由校长和学校社区来规划学校；③校长角色的转变；④建构参与式的学校环境；⑤教工之间的合作与分权；⑥校长和教师具有高度的个人效能感。

澳大利亚的两位学者考德威尔和斯宾克斯（CaldweU andSpinks），是国际上校本管理或自我管理领域的权威。他们在1988年出版的专著《自我管理学校》中认为：自我管理学校就是去中央化的过程，学校拥有权威，可以有资源的决策权和分配权，但这个“去中央化”是行政的而不是政治的，学校在国家或州政策和原则框架下做决策。中央权威仍需就学校分配资源进行问责。学校自我管理的“去中央化”意味着教育决策权的重新分配和政府职能的转变，学校和教育行政的职能发生根本性改变。教育行政部门改变了传统的对学校实行全过程、全方位控制的方法，转而通过立法、拨款、政策指导、视导等手段对学校进行宏观调控。学校也改变了职能，由原来的执行机构变成了决策机构，享有了更多的权力，但同时必须有问责。

两位学者认为，在自我管理的学校中，学校如果要改进，必须注意资源的利用、调配和整合。“资源”在他们的著述中是一个核心的关键词，分为四类：①智力资本，指专业人员的知识与技能；②社会资本，指来自于个体、组织、机构的相互支持；③财务资本，指这些资源的利用必须以学习优先为原则；④精神资本，即可以给组织带来内涵和凝聚力的价值观。

2008年，两位学者出版了他们关于自我管理的第四部力作《从学校变革的提升到转变：增加权重和胜算》。书中指出，在以学生为中心的自我管理学校中，资源的分配应遵循这样的原则：①如果变革的学校没有绩效的话，那么我们就需要对资源的分配和利用方式进行调整；②学校变革和资源分配背后的动力，也就是组织最重要的个体是学生，不是教师，不是学校，不是学校体系，而先决条件是自我管理学校；③资源的获得、分配和利用的方式在目的、过程、政策和标准方面应该符合优质管理的标准；④如果在资源的获得、分配和利用方面有贪污现象要持零容忍态度。高质量的教学是所有资源中最重要的，学校和其他机构要有人才优先的意识，对于人才的使用要吸引、培训、安置和奖励，把最佳人才留住；⑤学校在选拔和奖励最佳教师与管理人员方面具有相当的权威性，而人力资源的利用必须要考虑教学优先的原则；⑥领导者和管理者应该以最高水准的实践方式来获得、分配和利用资源，这些实践方式包括以学生为中心、以数据为驱动、以证据为基础、以目标为指向。要达到标准需要考虑优先的项目、资源的分配和评估手段以及发展的能力。

上述观点对于从本质上理解自我管理学校很有意义。自我管理或校本管理学校的核心、精髓就是自治和自主，当然所谓的自治和自主是相对的，因为学校毕竟还是在教育行政部门的宏观管理下，但总的一点，自我管理学校就是没有太多行政干预或行政干预很少的学校。这种管理机制赋予学校高度的权力，但是权力并不是集中在校长一人手中，是通过董事会领导、校长来执行管理的一种机制。

二、西方国家学校自主管理模式评析。

（一）英国模式：英国的自我管理模式是从1988年《教育改革法》之后确定下来的，基本特征包括：所有中学和大部分小学的学校财务权归于学校董事会和校长；家长可以为子女择校；允许公立学校经家长投票后脱离地方教育当局控制，选择成为直接拨款学校，由教育部直接负责拨款。这些措施背后的价值取向是“平等、效率、自由、选择”，管理体制上实质是学校董事会领导下的校长负责制。

在英国，每一所学校均设有董事会，董事会是学校的重要决策机构，是学校法人代表机构，成员经选举产生，校长依法进入董事会，其他成员有家长代表、教工代表、地方教育当局代表、基金会代表或捐赠机构代表以及由以上成员选举产生的社区代表。凡进入校董会的人员均为自愿，没有报酬，且受法律保护。另外董事会有一秘书（或办事员）来协调工作，该秘书有报酬。校董会主席由校董会成员选举产生。董事会的职责是：校长负责学校日常管理。董事会负责学校的规划、战略定位，监督学校的发展进度，批准学校的校本课程设置，批准教工、学生福利方案，监督学校的财政开支包括教师的工资方案，负责学校的健康与安全，负责人事，决定选聘校长或教师的人选。学校所有的政策、规章制度都南校董会批准，开除学生需要董事会审批等。成员还可参加由地方教育当局、中央政府或其他机构提供的培训，以便能进一步合格履职。而校长在学校日常管理中拥有充分的自主权力。学校的教育教学事务较少受到外部的行政干预。

时至今日，为提升质量，英国始终重视学校管理制度的变革，具体举措之一是把薄弱学校更名为学院（Academy，其实还是中学），交由民间机构或慈善团体来托管，通过公办民营的方式减少教育行政部门的干预，让学校拥有更大的自由权。其二是参照美国特许学校的理念，于2012年开始建设自由学校（Free Shool），即允许家长、教师或社会团体、慈善机构等在公办教育体制内独立办学，不受地方政府约束，自己设置课程，支持不拘一格创新教育形式，无须按照国家课程体系施教，但是中央政府会按照学校学生人数拨付教育经费，同时必须接受国家教育标准局（OFSTED）的评估和督察。

（二）美国模式：美国的教育管理是联邦宏观调控、各州统一领导和区级具体管理的分级管理模式。其校本管理源自上世纪8（）年代中期以来在全美掀起的教育管理制度的变革运动，主要特点就是行政分权、学校自主、管理民主、多元合力、各司其责。具体来说，就是教育行政部门主动把人事权、财务权、课程开发权等权力给予学校董事会。董事会成员由自愿参与区或乡镇教育管理的各种人员提出申请，由当地居民选举产生，职责是为学校提供支持与服务，包括向当地政府提出教育经费预算、审核招聘校长、教师等。

值得—提的是，在美国还有集管理与服务于一身的学区教育学监（相当国内的教育局长），是由校董招聘产生。学监一般管理当地所有学校，包括幼儿园、小学、中学和高中，定期巡视各校，与校董协调各种学校预算等。包括校长、教师的招聘、上报学校预算、审核课程、组织统一考试、教师培训与教研等具体工作。学校校长是经学监、教师组成的面试组等多次面试并通过学校董事会审核最后任命的。校长主要负责学校管理工作和各种内部事务。校长需具备教师资格证书，至少具备三年以上教学经历。

另外，上世纪90年代，美国还出现了以“特许学校”为代表的公办民营学校，成为美国教育改革的典范。这类学校通常可以免除例行性教育行政法规的制约，如学科的授课时数、教学进程、工作准则、工资规定以及例行性的报表等。

总之，美国学校在办学上拥有相当的自主权或者说自治权，但是学校管理权力不是某人独享，而是分权领导，多方参与、集体决策。

（三）澳大利亚模式：在澳大利亚，学校同样实施的是校本管理或自我管理。学校设有校理事会，由校长、教育行政部门代表、家长代表、学生等组成，决定学校的重大事务和未来发展。各州和领地都有专门的教育管理部门，职能大体相同，但名称各异，如南澳州的教育部门被称为“南澳教育与儿童服务部”，维多利亚州的教育行政部门被称为“教育和早期教育部”，而西澳州是“教育与培训部”。学校一般在各州和领地的宏观教育政策指导下自行开设校本课程。

如澳大利亚维多利亚州教育和早期教育部规定，所有维多利亚州的公立学校都要设立理事会。学校理事会是独立的法人实体，组成人员有家长、维多利亚州教育和早期教育处代表（校长属于这一类代表）、社区成员等。学校理事会成员由选举产生，大概是6至15人，取决于学校规模大小，1/3的成员必须是家长。

学校理事会对学校进行宏观领导，具体事务则由校长来管理。理事会主要负责制定学校发展规划、批准年度预算、制定学校评估检查规定。此外还有其他功能，如制定、监督学生行为规范、穿着校服的规定，为学校筹款，维护学校的硬件设施，等等。校长的遴选是由州教育处负责。没有教育部部长的许可，校理事会不能买地、房产或车辆，借款等。理事会一学年必须召开8次。

与维多利亚州的学校理事会类似，各州之间学校理事会差别不是很大。学校是在理事会领导下，由社区代表、家长代表、教师代表和学生代表共同参与学校管理的民主管理体制。

三、学校自主管理模式的特点。

学者雷诺兹（Reynolds）的研究表明，在许多国家，学校效能的提高和改进均与自我管理有密切关系，因为“拥有”自己的学校，教师职工都为自己学校的管理和发展负有重责。也正如英国前首相托尼·布莱尔所言：“摆脱僵硬的中央管理体制或当地政府控制，给学校以灵活性和独立性，会令学校感觉命运掌握在自己手中，因而能激励他们的信念和使命感。”

总结以上各国的教育改革实践，学校自主管理模式体现出四大特点：

（一）民主性：它有两层含义，一是学校体现主体自治，二是学校拥有权力制约机制。首先学校自治，从法律意义上来说行政不能过多干预学校办学，学校全体成为可以主宰自己命运的主人，人人是领导者，人人是管理者，因而学校会有很多创新举措来建设自己的精神家园，可以激发全体师生成员的内驱力。同时，行政必须为学校提供足够的资源。

（二）分权性：这种模式是理事会（或称董事会）领导下的校长负责制，由于民主，必然分权，权力是集中在学校理事会或董事会，这是一个集体决策机构，没有大多数人的投票，关于学校的任何一项决议都不可能通过。理事会决定学校的大政方针，职责是领导、监督和顾问，英美等国家还把把董事会称之为“诤友”，很重视其批评建言。校长则是管理和执行。这种体制下的校长就像现代企业的首席执行官。由于有监督批评机制，很难出现家长制或集权领导。理事会成员之间各司其职、各谋其政。而在校内，校长也鼓励教师培养和提高领导力，主动担责，与学校共同发展。

（三）规范性：理事会的所有活动必须在国家的法律框架之下，同时理事会受法律保护，可以依法领导管理学校，而学校的自治也需要符合学校的章程。自我管理学校很关注学生的行为规范，如有违规等行为或不检行为诸如对他人不敬、扰乱秩序、作弊等，学生将要受到惩戒管理。

（四）多元性：自我管理学校追求多元，倡导学生多元发展，有学术潜能则上大学，对职业技术类课程感兴趣则可以自行选修，学校也对有音乐、美术、体育特长的学生提供平台支持。对学习有困难的学生提供个别辅导，对资优学生则单独编班进行培养。同时理事会的领导也体现多元性，内部不是一种声音，不是一种势力。成员来自不同的社会背景和职业背景，和谐共处，形成合力。这种合力不仅是校内各种人力资源的整合，更是学校与家庭、社区、社会各种资源的整合和利用，凭借内部凝聚力和外部推动力来促使学校变革、发展和提升。

四、对我国学校自主管理的启示和建议。

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》在“深化教育领域综合改革”部分提出，“扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权，完善学校内部治理结构”。这说明，学校自主管理是未来中国教育变革的发展趋势，其实也是顺应全球教育变革与发展的共同趋势。

那么，学校自主管理的内涵是什么？我国学校如何实现自主管理？

（一）淡化行政权力，以法治教。目前我国实施的校长负责制从某种意义上赋予了学校和校长相当的权力，但是行政的强势干预，实际上使得学校成为一个弱势群体。这是制约教育发展的严重问题。

本人在教育部中学校长培训中心从事校长培训九年，接触到来自全国各地的数千名校长，通过问卷、访谈发现：目前行政干预学校办学涉及诸多方面，例如，有的地区，任何行政部门均可以打着所谓“检查”的旗号，大摇大摆进校开展各式各类的检查，学校需要在最短的时间内加班加点打扫卫生、炮制材料等，学校为此苦不堪言。学校需要按照统一格式编制学校规划；不问需要统一组织教师培训；干预教师考核、入编及绩效；对校长的考核要求稳定压倒一切、不讲法制、不讲程序。在某西部地区：学校成了“万金油”，禁毒、廉洁、国防、消防、传染病防治等多如牛毛的“摊派项目”都是学校的责任，均需进课表、上黑板报、进主题班会，还需写体会感悟。更有甚者，上级领导不相干的一些考察，教育行政部门和学校也要负责接待；校长必需的日常经费开支，要由分管教育的副县长签字。在沿海某地，学校招聘老师需要区委书记签字。有的校长戏称自己是“三无校长”——没有人事权、没有财务权、没有课程权。凡此种种，不一而足。

简言之，淡化行政干预需要法治，需要界定政府、教育行政的管辖边界，诸如职责、权限和程序。行政要从教育政策、公共财政等宏观层面管理学校，支持学校依法治校，维护学校、师生的基本合法权益。发展教育是政府义不容辞的责任，要树立人民教育政府办、办好教育为国家的理念；主动去行政化，主动授权学校，依法管理教育。办学自主权的扩大和落实，有赖于《学校法》或《学校教育法》的出台。

（二）强化学校权利，依法治校。个人认为，学校应该拥有以下权利：

第一，“学术为上”，即在体现国家教育意志和坚持党的教育方针的前提下，校长应该有自己的教育理想、教育信仰和教育情怀，自主决定学校的校训、办学理念、精神、追求并付诸实践。学术为上追求学校自主，学术高于行政；追求思想自由。但同时，学校必须在规范办学的基础上对教育质量问责。学术为上还意味着坚守清高，与世俗保持适当的距离，有自己独立的文化品格和精神境界。

第二，“共同决策”，以教师群体为中心，授权教师，教师参与决策。以群体的利益和建议为领导方略和管理策略的出发点，尊重民意。如学校制定或修订规划、章程等能组织教师参与讨论、并获得绝大多数人的支持，简单说来就是共享权力、相互监督和责任共担。

第三，“多元合力”，依法建立或完善中小学幼儿园家长委员会，重视家长参与，鼓励社区成员参与，邀请教育行政部门参与支持管理。重视学校内部治理，鼓励教师、职工和学生参与管理，形成一个多方参与的自治主体。

第四。“人尽其才”，学校拥有合理的人事调配权，可以不拘一格聘用人才。

第五，“物尽其用”，政府依法主动提供学校办学所需要的硬件、基础设施和相应的教学设备，学校掌握相应的资源配置的权力，包括财务权。

第六，课程多元，尊重学生选课的自主权，创造条件满足学生的学习需求。学校可以基于学校的现实，研发校本课程。校本教材的开发应与区域优势和办学特色相结合，充分利用社区、家长、教师、学生资源，涵盖信息技术、职业教育、公民教育等不同门类，政府行政部门对学校课程开发予以行政、经费乃至专业层面的支持。

第七，“自我问责”，学校需要不断反思自身的问题，需要承担提升学校效能和教育质量的责任，同时教育行政部门依法对学校进行目标督导、过程监控、行政支持和质量问责。

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