对青海省推进简政放权的几点思考

摘 要 简政放权改革至今已进入深水区和攻坚期，在已取得成绩的基础上，发现简政放权存在形式化、基层的承接能力较弱、配套法规的不完善、中介组织的薄弱和不规范等问题。针对这些问题，本文略作思考。

关键词 青海 推进 简政放权

作者简介：辛庆玲，青海省委党校法学教研部，副教授。

中图分类号：D67 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.08.076

一、青海省推进简政放权的主要做法及成绩

（一）全面清理规范行政审批事项

简政放权工作推行以来，从省到市（州）、县（区）都积极（保留）承接、取消、下放诸项行政权力，使工作落到实处，主动深化本级政府行政审批制度改革。如：海东市先后对全市行政审批事项进行了五轮清理，共承接行政审批事项80项，取消35项，下放93项，保留104项，减少55%。6县（区）承接行政审批事项80至83项，取消3至4项，下放3至4项，保留行政审批事项153至160项。按照《清理非行政许可审批事项的通知》要求，全面清理非行政许可审批事项，市政府原有的21项非行政许可事项，1项调整为行政许可，20项调整为政府内部审批事项。经清理，市县（区）政府及各部门不存在违法设定行政许可、新增设行政许可，不存在以备案、登记、年检、监制、认定、认证、审定等形式变相设定的行政许可，或以非行政许可审批名义变相设定的行政许可事项。也不存在利用“红头文件”设定非行政许可审批事项。

（二）扎实推进编制和公布权责清单工作

西宁市政府于2015年6月制定印发了《关于推进政府部门权力清单责任清单制度的实施方案》，进一步明确了工作目标、主要任务、实施步骤和时限要求。截至2015年11月，市审计、农牧、体育等29个部门已经制定上报了权责清单，正由市编制、法制、财政部门进行联合审查，其余各部门清单编制工作正在加快推进，计划2015年底前可全面完成市政府各部门两个清单制定审核工作。同时，推行工业投资项目“负面清单”管理，制定并公布了《西宁市工业投资项目负面清单》，清单分限制和禁止两大类共147条。负面清单管理模式的实施，有效杜绝和防止了落后、过剩和“两高一资”（高耗能、高污染、资源性）产能项目的准入，使市场竞争规则更加公平、开放和透明，有力激发了市场主体的活力和创造力。

（三）收费清理改革逐步推进中

海西州组织专门力量对收费项目进行了全面清理和规范，共清理行政事业性收费项目40个，涉及中央项目22个，省级项目18个。同时，对清理的行政事业性收费项目办理了收费许可注销手续和票据撤销手续，并将清理后的40项行政事业性收费项目、收费标准、收费依据等内容在省财政厅网站进行公开。经初步测算，清理的收费项目能为各类组织和个人减少负担835万元。

（四）商事制度改革进展顺利效果明显

海东市平安区工商局在推进商事制度改革以来，一是市场主体数量增长迅速。自登记制度改革以来，新设立登记各类企业862户，新登记注册个体工商户2083户，全区企业和个体数量迅速增长。二是公司投资额度大幅度上升。其一，设立企业的注册资本大幅提高，自去年3月份以来办理的企业注册资本达178844.21万元，以前设立企业注册资金10万元以下的占50%左右，实行认缴制后注册资金在50万元以上的企业占86%。其二，原来登记的企业申请增资的达30%。三是市场准入效能明显提升。改革措施为市场主体省去大量验资、审批等待时间和资源耗费，将多个审批环节集中办理，大大提高了行政效率，企业登记时间全部缩短至1-3个工作日以内，经营范围、住所、名称、营业执照等变更分支机构的设立注销等行政审批事项提速到当天办结，当场办结率明显提升。

二、青海省推进简政放权存在的主要问题

（一）简政放权存在形式化问题

1.取消项目存在“合并同类项”的情况，取消权力“含金量”不高：从了解到的情况来看，一些取消的事项中，存在追求数量效应的现象。一些部门为了追求取消的数量，将一些列入取消目录的事项实际以合并同类项或者重新归类的方式处理，即将多个相似审批项目统一到一个大项，将原有小项名称取消，这样虽可以达到减少保留量而增加取消量的目的，但实际上相应的审批事项并未取消。如西宁市发改委保留（承接）项目中“限额内政府投资项目核准”、“限额内外商投资项目核准”、“限额内企业投资项目核准”三项已经统一调整为“政府投资项目审批”一项。此外，在取消下放的权力事项中，有的几乎就没有行使过，是对承接部门没有任何实质意义的“僵尸权力”。如水运部门承接上级下放的事项“航道专用航标设置、撤移、移位和其他状况改变审批”、“影响内河通航安全的作业审批”、“在港口水域内进行采掘、爆破等活动的许可”等事项县区基本不涉及，对地方实际意义不大。有的下放事项，至今仍然是“零业务”，此类事项数量较多。还存在已取消、下放的项目仍然重复列于省级和市州级简政放权清理目录中的情况。

2.行政审批事项改革中只下放了权限和监管责任，却仍然保留审批权：这一现象也比较普遍，在推进简政放权过程中，在审批流程上做了细分，将资料初审、后期发证、监管责任等事务下放，本级部门依然保留审批权。如大通县兽医行政部门的兽药经营许可这一项目，由省农牧厅成立省兽药经营质量管理规范工作办公室，具体负责申报材料的受理审查，组织现场验收。县级兽医行政管理部门对申请书和相关材料初审，初审合格由州市级兽医行政管理部门复审，复审合格由省兽医GSP办公室审查，审查合格由省兽药GSP办公室组织检查员现场审查，审查并公示合格，推荐县级兽医行政管理部门发放由省兽医行政管理部门统一印制的《兽药经营许可证》。

3.审批事项环节多、前置要件等依附于行政审批的事项偏多：首先，审批环节多，材料重复且多。从项目立项、用地审批、规划报建、设计审查，到开工建设、竣工验收，各类审批、技术审查、评价等。前后涉及部门多则十几家，需要盖章多达40多个。同时，行政审批还涉及可研报告编写、环评报告书编制、安全评价、人防工程、消防设施、抗震评估、防雷检测等多个项目，各个环节、各个材料需要排队，这就需要企业在此环节上耗费大量精力和时间。其次，互为前置，程序较多。项目建议书、环评报告、方案设计、设计招标、立项批文之间互为前置条件，循环交叉重复。特别是《建设用地批准书》有时需要反复报送。评估中有基层政府部门反映在建设工程项目审批中各相关环节相关联，程序多，在省市没有下发修改相关技术规范等文件的前提下，简化程序或少收相关资料会造成项目审计环节难以通过，无法推进。最后，收费较多，且标准不一。投资建设项目审批过程中涉及收费的事项较多。有些收费不是政府部门的收费，而是各种中介的技术审查收费、评估评价收费。评估中一些企业普遍反映，投资建设项目施工图审查我省有资质的只有两家，这两家机构因为面向全省业务量较大，积压了过重的审图负担，难以及时完成，一些企业排队等候时间短则十几天，长则有一年的。此外还有如后期的设备防雷检测，在评估中发现各地收费标准不一，收费总的来说也多，且每年一检，给企业造成很大负担。

（二）简政放权的要求与基层政府承接能力之间存在矛盾，影响简政放权效果

一些部门在放权时缺乏统筹考量，特别是对基层政府的承接能力未作全面评估，有的甚至盲目性的一放到底，下放事项基层政府无力承接。这集中体现在两个方面：一是近年来下放事项较为密集使得基层政府工作量大幅增加，但是相应的机构编制没有增加，基础工作没有跟进，人手明显不够。如德令哈市交通局承接了上级下放的“筹建水路运输企业、运输许可证审批”和“水路运输服务企业、运输服务许可证审批”以来，由于目前机构、人员、资金及硬件设施均没到位，使得正常工作无法开展。二是一些专业性要求高、技术性强的行政审批项目需要有专业的执法人员和技术设备保障，但是基层政府由于条件所限没有相应的专业人员和技术设备，并且目前也未配备相应人员和设备，导致此类下放事项难以落地。特别是卫生、环保、质监部门表现的尤为明显。如省、市州下放了燃气燃烧器具安装维修企业资质事项，由于专业技术性强，基层住建部门没有相关专业技术方面的人员及机构，相关科室工作人员也未接受任何专业技术培训，因此此项工作难以开展。总之，由于近两年来下放事项相对密集，基层政府没有相应的承接能力，而且事后的监管责任明显增大，基层政府承接意愿并不强烈，甚至有些部门报请上级收权，这在很大程度上制约和影响着简政放权改革的推进和效果。

（三） 简政放权改革措施存在法律不配套、不衔接、不协调的问题

一些简政放权的改革措施还存在法律政策不配套、上下不衔接、左右不协调等问题，一些改革项目难以落地生根。如在扩权强镇改革中，国土、规划、建设等部门职权被法律限制在县级政府部门，乡镇在扩权和承接上缺乏相应的法律支持，导致很多改革难以落地。另外，经过几轮改革后，除了取消、下放事项外依然还存在调整后的保留“权力清单”，其中“其他行政权力”类在不同程度上存在，很多部门对“其他行政权力”概念认识不一，一些部门在清理非行政许可事项时，把其中大多数调整为政府内部管理事项或其他管理事项，真正取消的实际上不多，其已然成为一个兜底的筐。如海西州州级36部门经过两个清单数理后，“其他行政权力”尚存389项，各部门“其他行政权力”少则一项多则几十项；其他地区和部门在不同程度上也存在。

（四） 清理规范中介服务工作尚未到位

1.清理规范中介服务工作尚未完成，各地各部门进展不同步：行政审批中介服务在促进政府部门依法履职、为申请人提供专业技术服务等方面发挥了重要作用，但同时也存在服务事项环节多、耗时长、收费乱、垄断性强，一些从事中介服务的机构与政府部门存在千丝万缕的利益关联等问题，加重了企业和群众负担，甚至成为滋生腐败的土壤。

2.中介组织发育不够成熟和规范，难以有效承接政府转移职能：我省中介服务机构有三类构成：一类是从原来计划经济体制下的官办机构改制而来的中介服务机构；一类是挂靠于一些机关单位并以此为业务主管的行业协会；另一类是市场化运作发展起来中介服务组织。总的来看我省的中介服务机构正处于发展的起步阶段，社会认可度和服务能力不足，难以有效承接政府转移的职能，在一定程度上制约着简政放权的深入推进。

三、 青海省进一步推进简政放权的建议

（一）切实转变治理理念，突破思想障碍

简政放权的目的在于转变政府职能，发挥市场在资源配置中的决定性作用，激发市场动力，这是我们的出发点和落脚点。当前，简政放权改革中仍旧存在重行政管理、轻市场调节，重事前准入审批、轻事中事后监管的问题。由于偏重行政的力量，不注重依靠市场机制来配置资源，才设置了如此之多的行政权力；由于过分看重事前的管理，才在创业办厂、投资建设、生产经营等领域，设置了如此之多的准入门槛。处理好政府与市场的关系，实现政府治理体系的现代化，发挥市场在资源配置中的决定性作用，必须真正转变政府治理理念，即由人治转向法治、由统治转向治理、由规制转向服务，打造阳光透明、程序规范、诚实信用、便民高效、服务为本、责任明确的治理型政府。

（二）继续加大简政放权力度

一是要注重系统放权。根据简政放权改革发展的阶段性特征，注重从规模放权向系统性放权转变，注重部门之间的协同放权，在下放审批权的同时，要积极配套下放关联事项和相关指标，最大限度实现整个审批链下放，不断提高审批效率。二是保证下放的权力能接住。对于与企业生产经营、群众创新创业直接相关，有利于基层政府就近管理、发挥实效的行政审批事项，能够下放到位的坚决下放到位，最大限度减轻企业和群众负担。同时，应按照方便群众、有效承接、效率最优的原则，考虑权力下放的层级，而不是简单的层层下放。建议在下放权力的同时，对承接审批事项所需的资源要素、技术支撑给予基层一定的倾斜，并同步加强跟踪指导和后续监管，帮助基层切实提高承接能力，使下放

推荐访问:简政放权 青海省 几点思考 推进