《改革蓝图》：促进美国教育公平的政策

提供优质而公平的教育是一个国家的责任，实现教育公平已经成为各国教育政策的基本出发点之一。美国作为联邦制国家，政府干预教育的趋势日渐增强，尤其在如何解决教育公平的问题上更是如此。2010年3月，美国联邦教育部通过的《改革蓝图———对〈初等与中等教育法〉的重新授权》（以下简称《改革蓝图》）旨在修改完善美国前任总统小布什在2002年通过的《不让一个孩子落后法案》。政府致力于解决基础教育公平问题，改革评估体系，鼓励先进学校，资助落后学校，使美国的初等和中等教育更加适应学生多样化的教育需求和发展。美国政府加强了对基础教育的干预力度，尤其在保障教育公平问题上，这也引发了诸多争议。对此进行深入分析，对我国当前促进教育公平改革具有启发意义。

一、《改革蓝图》的缘起。

2009年2月，美国总统奥巴马签署了《美国复苏与再投资法》。该项法案规定，联邦政府将在教育领域增加一倍投入，总数超过1000亿美元，这样做不仅可以创造出数十万个教育就业机会，而且通过实施学校改造项目，额外产生数千个建筑业就业机会。与此同时，奥巴马又任命邓肯出任教育部长，负责实施新一届联邦政府的教育改革。由于奥巴马的“教育新政”是借《美国复苏与再投资法》推出，新一届政府只能够在《美国复苏与再投资法》允许的政策空间里实施教育改革计划，也就是以“经费投资”来吸引各州响应联邦政府的教育改革计划。

利用“资金刺激”发动教育竞争，很难实现奥巴马的教育改革设想。但想将其改革计划上升为独立的新教育法案，因政府无法说服国会接受新的法案，所以只能设法延长前任政府的法案的有效期。据此，奥巴马通过立法推行改革，只能在细节方面修改《不让一个孩子落后法案》，而不能有悖该法案的精神。奥巴马通过反复描绘一幅十分美好的基础教育改革蓝图，试图打动美国民众，使美国民众相信在他的领导下，美国教育可以走出此前的“黑暗时代”。2010年3月，旨在修改《不让一个孩子落后法案》的教育《改革蓝图》应运而生。

二、《改革蓝图》的目标和主要内容。

《改革蓝图》的改革目标是：面向现代化，为全体国民建立完整和具有竞争力的终身教育体系；面向世界，建立世界级水平的课程和学业评估标准；面向未来，在2020年前使美国高等教育培养出世界上最多的毕业生。教育改革蓝图侧重优先发展5个方面：一是帮助学生做好升入大学或开始职业生涯的准备。二是保证每所学校都拥有优秀教师和杰出校长。三是力图保证所有学生共享教育机会和教育公平。四是提高标准、奖励卓越。五是推进教育创新与持续性。政府通过对处境不利学生进行额外资助，其要旨仍然是提高学生成绩，缩小贫困学生、少数民族学生与其他学生间的教育差距，致力于解决基础教育公平问题。

《改革蓝图》主要进行4个方面的重大改革：一是提高教师和校长的教学与管理成效，确保每间教室都有优秀的教师，每所学校都有出色的校长。二是向家长提供信息，帮助他们参与评估和改进学生所在的学校；向教师提供信息，帮助他们提高学生的学业成绩。三是实施力求让所有学生顺利升入大学或开始职业生涯的教学标准，并建立相应的评估标准。依据这一标准，美国高中毕业生都应有选择自己成功道路的机会，每个美国学生都应高中毕业，并为升入大学和就业做好准备，无论其家庭收入、种族、民族、语言背景或是否残疾。四是对教学成效低的学校提供充分支持和有效干预，努力提高其学生的学业成绩。教育公平与质量仍然是教育改革蓝图的核心。

美国政府加大了教育投资力度，此次拨款为美国历史上最大的一笔一次性投向教育的拨款。《改革蓝图》具体明确了该计划款项主要用于为贫困学生、特殊教育学生和无家可归儿童提供资助；为改善师资条件、基础设施维修和教育领域应用高新技术提供支持；为因经济衰退面临严重运转困难的地区提供紧急稳定资金等。根据计划，第一笔440亿美元的拨款用于地方教育机构的恢复资金、资助特殊教育、进行职业重建、援助无家可归的学生等，还有一部分用于学校的竞争性补助。其余资金除继续上述用途外，还包括支持佩尔奖学金与工读计划、国家稳定计划、学校质量提升计划、加强技术教育计划，建設全国性的教育数据系统，教师激励以及提高教师质量等。

从整体上看，分配及使用这笔资金有如下指导原则：第一，资金要快速分配到地方教育部门及其他教育机构，避免出现教师停工现象。为提高学生成绩，敦促联邦和地方教育部门依次迅速推动计划的展开，立即开始行动，促进国家的经济复苏。第二，保证资金使用透明化，及时汇报资金去向，并实施资金流向问责制。为杜绝资金的欺诈与滥用行为，准确地测量、监督资金使用的效果，资金接受者必须公开汇报资金的使用情况。由于无法预测投资的涉及范围和重要性，“美国复苏与再投资计划”拨款用途的汇报制度比普通的拨款有更多的要求和限制。第三，一次性完全投入资金，将资金危机降到最低。政府为刺激经济注入的资金在历史上是具有重要意义的，但这只能解决暂时的问题。根据要实施的项目，这些资金只能持续2至3年。因此，资金需要以产生持续效果的方式使用。

申请经费有4大标准，凡是申请领取稳定基金的州，在提交申请时必须同时提交4个领域的详细改革计划。具体包括：（1）采取措施提高教师的教学技能，并将高质量的教师公平地分配到各个学校和班级。（2）建立从学前教育到就业的个人成长数据库，以便跟踪学生的发展，促进其不断提高。（3）为语言和身体有特殊需要的学生制定严格的学业标准，帮助其为升入大学和就业做好准备。（4）为落后学校提供有针对性的支持。按照规定，各州在提交申请时只能领取67%的救助款，其余33%的救助款必须由联邦教育部批准改革计划后再发放。这样做的目的是使各州在获得救助款的同时，必须承担相应的义务。美国各州分两阶段来申请这笔教育激励经费，第一阶段经费在2011年初发放，第二阶段经费在2011年9月发放。这样一来，政府就用拨款作为杠杆，将救助款与教育改革紧密地挂上了钩。

三、《改革蓝图》进一步促进教育公平。

政府通过《改革蓝图》对处境不利学生进行额外资助，以资金为杠杆，缩小不同群体学生之间的差距，解决基础教育公平问题是政府追求的核心。《改革蓝图》所蕴含的教育公平主要表现在以下几方面。

1.政府以立法的形式持续投入资金，促进教育机会均等。由于现实中存在着国民社会政治经济地位的不平等，因此，保障教育机会均等成了实现教育公平的核心问题。保障教育机会均等主要是为了改变处于不利地位的社会阶层的教育状况，它“意味着任何自然、经济、社会或文化方面的低下状况，都应尽可能从教育制度本身得到补偿”。

政府承担推进教育公平的重任，除了满足一部分学生接受良好教育的需求之外，还要对处境不利的学生进行必要和及时的教育补偿，从而缩小他们与其他学生之间教育机会的差距。《改革蓝图》体现了这一教育公平取向。根据《改革蓝图》的规定，学费抵税额从原来的1800美元提升至2500美元，学费中第一个2000美元可以百分之百抵税，以后的部分以25%的比例抵税，最高抵税额为2500美元。同时，学费抵税的家庭收入标准也有所放宽，单身年收入从原来的8万美元放宽为9万美元，夫妇年收入由16万美元放宽为18万美元，令更多家庭可以享受学费抵税的优惠。

美国政府很清楚，只有解决教育问题，才能使美国在知识经济时代继续引领全球。将救助款重点用于重塑美国的教育制度而非仅仅补漏洞的做法，得到了各方的认可。除了提供资金之外，政府还以立法的形式推进教育公平。《改革蓝图》中关于学生平等机会的“无歧视原则”规定：所有层次的公平责任———将所有学生纳入到“大学和职业准备”标准的责任系统中，所有学生都将在2020年“升入大学或进入职业准备”项目中；满足多元化学生的需求———学校必须支持为所有学生提供正确的指导及挑战性课程；更大的公平———给所有学生成功的机会，教师、学校行政区、州政府都应该提供相应措施保障计划的实现。

2.关注所有人群。从《改革蓝图》的资助对象看，包括所有学校的在校学生，即除了公立学校学生之外，也对私立学校学生进行资助，并要求所有州的所有学校必须达到一定标准，所有学生的测验成绩必须达到规定的标准。资助对象是所有有特殊需要的群体、移民子女以及美国本土儿童等。与以前的法案相比，它一方面扩大了资助的对象，另一方面也提出了更高的要求与标准，采取了严格的奖惩措施，以保证教育政策的效果。

《改革蓝图》还建议，全国各级教育体系都应建立起严密而公正的问责机制，确保所有学生都能拥有获得成功的机会。这种问责机制不仅要奖励那些在提高学生成绩和缩小学生成绩差距方面表现突出的学校，而且要对学生成绩落后的学校进行干预。

这些具体规定保障了处境不利学生的受教育权利，在相当程度上缩小了他们与其他学生之间的差距，为他们的入学做好了各方面的准备，以便促进他们顺利地完成学业。

3.追求结果平等，保障教育未来发展的公平。儿童因其天资、家庭出身的不同，他们拥有的机会也是不同的。公平的教育并非是平均主义、同一模式的教育，而是给予每个学生最适宜的教育条件，使每个学生能在自己原有的水平上得到最大限度的发展，充分地发挥潜能。《改革蓝图》不仅在目标范围上广泛，强调教育结果的平等，而且特别关注“标准和责任”，即强调测量学术成绩和表现，包括对所有学生进行达标测验，配备高质量的师资队伍，惩罚差学校，奖励好学校，给予处境不利学生以更多选择学校的机会。

《改革蓝图》非常强调投入的产出效益，政府的资助不仅有些附加条件，而且要惩罚没有完成的州和地方学校，甚至撤回资助的资金。这说明美国政府越来越关注教育政策的实施效果，由此也推动教育政策执行研究的发展。

四、观点的分歧。

《改革蓝图》是美国两党一致认同的法案，而且两党都肯定了政府在美国学校改革中具有重要作用，并主张政府加强对教育的干预。为了《改革蓝图》的执行，奥巴马政府汲取了以往政府的经验教训，制订了详细的规则，并警告那些不遵守联邦命令的州将撤回联邦资助。该法案的指导原则得到了多方人士的赞誉，尽管如此，法案一颁布便遭到了各方质疑以及强烈反对，引发了大规模的争议。这些争议集中体现在：

1.政策本身所确定的目标过于理想，在未来能否得到实现？《改革蓝图》要求，“实现为所有儿童做好上大学和就业准备的世界一流教育，让他们在全球经济中赢得竞争，意味着我们必须彻底改革对公共教育的思维方式，所有公立学校的学生到2020年的阅读和数学必须达到精熟程度”。有学者指出，这个目标过于理想或完美。对于教师质量而言，没有一个州能达到《改革蓝图》提出的在每个课堂中要有高质量教师的要求，也没有为教师提供高质量的专业发展。

2.过于强调“标准和责任”。《改革蓝图》中的修订方案，一方面继续将评估与责任制作为重点，一方面推动更加严格的学术标准，同时给予州和学区干预最困难学校更大的余地。全国教育协会主席丹尼斯·凡·洛克尔认为，修订方案继续保留了考试在《改革蓝图》中的决定性地位，仍然过多地依赖于标准化考试，而非采用多种方式对学生和学校进行评估。美国教师联合会主席兰迪·温嘉顿于2010年3月17日向众议院拨款委员会表示，不喜欢修订方案中对各州实施“为上大学和就业准备”的学术标准的要求，以及跟帮助贫困学生的补助挂钩的新的教师评估制度。在众议院教育与劳工委员会举行的一个听证会上，一位民主党教育界领袖表达了类似的担忧。美国学生成绩不佳是一场“缓慢演进的危机”，并且是对美国经济未来的威胁。美国教育联合会主任拉阿比表示：“把孩子放在薪酬计算公式当中并不是个好主意。”

全国教育协会认为这份修订方案仍然把太多重心放在了标准化考试上，洛克尔强调，“应该有多元化的评价途径，而不是把一两门学科的考试增加到三四门”。该组织对这个修订案不表示支持，理由是它依旧建立在以考试分数来决定输赢的基础上。洛克尔说：“实现为所有儿童做好上大学和就业准备的世界一流教育，让他们在变动不居的全球经济中赢得竞争，意味着我们必须彻底改革对公共教育的思维方式———我们的孩子不只是一个考试机器。这就是为什么我们不支持这个修订方案的原因。它对于帮助所有学生获得成功做得太不够了。它依旧是建立在把学生分出输赢的高利害性、低质量的标准化考试基础上的。”

洛克尔认为，“教育工作者知道什么是对学生起作用的。多年来，没有人比全国教育协会成员更急切地盼望修正《不让一个孩子落后法案》的错误了。如果政府和国会希望得到我们的支持，他们必须提出一个真正让教师帮助学生成功的方案，而不是一个依賴于高利害性的标准化考试的方案。我们的孩子正指望着成人们拨乱反正”。

正是这些存在广泛争议的问题，导致了地方对《改革蓝图》产生了不同的声音，但政府将救助款重点用于重塑美国的教育制度而非仅仅补漏洞的做法，得到了各方的认可。

随着社会的发展，美国政府对教育政策加强干预，重新界定教育政策的概念内涵。这种变革并不是激进的，而是渐进的，前几届政府的教育改革为《改革蓝图》的出台奠定了一定的理论基础和实践基础。只有解决教育问题，才能使美国在知识经济时代继续得到发展。显然，美国政府抓住了问题的症结。

注：本文为2011年湖北省教育科学“十二五”规划重点课题“美国少数族裔高等教育特殊政策及其启示”成果，编号：2011A049。

（作者单位：中南民族大学公共管理学院）

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