日本基础教育政策制定的机制、特征与启示

建国60年来，我国基础教育政策制定的科学化和民主化程度逐渐提高，决策主体由官方向非官方拓展，决策权力由集权与适度分权相结合的趋势日渐明显。从国际视野来看，这是提高教育政策质量的重要保证。但是，当前我国基础教育政策制定还存在科学性和民主性的缺失，表现在教育决策中的长官意志、经验性、随意性、黑箱操作等现象还很严重。而在这方面日本有着先进的成功经验。有鉴于此，本文深入分析了日本基础教育政策制定的机制和特征，进而提出了对促进我国基础教育政策制定科学化与民主化改革的几点启示。

一、日本基础教育政策制定的机制

1、日本中央基础教育政策制定的机制

日本中央教育政策方案一般有两个提出途径。一是内阁提案，或称政府提案。在这种情况下，首先是文部科学省(或内阁其他省厅)提出政策方案，经内阁审议通过后向国会提交，众参两院审议通过后上奏天皇(一般要重大的教育立法和政策才会上奏天皇)，经天皇裁决后正式公布生效。二是议员提案。日本的政党内有许多精通各行各业的国会议员组成的专业委员会，日语称“部会”，如自民党内专门研究和掌管文教事务的叫“文化教育部会”，其他党派的日本教职员组织简称“日教组”，等等。议员提案一般就是由设于国会内部的专门委员会中的议员们共同提出，其中又分为众议员提案和参议员提案，前者需要20名以上众议员共同提出，后者需要10名以上参议员共同提出。另外，议员提案也可以由政党的政策审议机关中负责教育政策方面的机构提出。如20世纪80年代，中曾根首相设立的临时教育审议会(简称“临教审”)隶属于首相办公室，直接影响教育政策的制定，同时这也是首相表达个人教育意愿的重要途径。80年代中期，“临教审”提出了教育应向尊重学生个性，为学生营造宽松的时间这一方向改革，培养学生的求知欲和适应社会变化的能力等咨询建议，在这一思想指导下，日本于1989年修订了中小学《学习指导要领》。

2、日本地方基础教育政策制定的机制

日本实行地方自治，即在法律框架下由地方政府全权管理地方的事务，地方行政体制为两级，都道府县(相当于我国的省一级)和市町村(相当于我国的县一级)。但教育与其他社会事务有所不同，根据日本的教育法律，一是教育行政独立于一般行政，二是教育要保持政治上的中立。在基础教育政策的制定上，各都道府县根据各自的实际情况，在国家教育法律、法规和政策的框架内，确定自己的教育目的、方针及相关政策。确定预算，确定学校的设置、教员的录用，确定学校管理人员如校长的选用等。地方教育政策的制定同样应在地方的议会通过。但日本学者指出，地方议会的议员在教育政策制定过程中比较尊重地方教育委员会(地方教育行政的一个专门机构)的意见，他们主要是在经费的分配、预算的决定和作为居民与政府的沟通联络方面发挥作用。而市町村的教育行政机构则负责最基层的教育事务，如中小学校和其他公共教育设施的设置和管理，对于一些难以处理的事务，如地方公立高中的设置和管理，则由都道府县负责协调处理。此外，都道府县还有权对市町村设置的学校运行、管理等基本事项作出必要的规定，对市町村的教育行政给予必要的指导和帮助。需要特别指出的是，“市町村教育委员会与都道府县教育委员会的地位是对等的，不存在上下级关系，各自对自己的服务对象负责。”

总而言之，在均权制度下，日本教育行政既加强了中央教育行政部门的统一领导，又充分发挥了地方的积极性。中央与地方在教育行政上有着明确的分工，中央教育行政负责制定教育方针及政策、各种教育规定、全国教育发展规划、教育课程的最低标准和全国教育统计，等等。地方则遵照既定的全国性目标和标准，根据地方的实际需求，拟订具体计划并付诸实施。中央注重指导和监督，地方注重执行和创新。事实证明，这种彼此取长补短组织领导全国教育事业的均权化制度适合日本国情，“符合日本的民族习性，保证了日本教育事业能够健康顺利地发展，而且对于加强日本人的民族亲和力和民族认同感也起到很大的作用”。

二、日本基础教育政策制定的特征

1、教育政策的制定是各种不同力量相互斗争、妥协的过程

教育政策的制定应能最大限度地满足社会不同利益群体的需求，以求得社会各界最大限度的支持。在日本，对教育政策制定具有影响力的群体很多，他们各自代表不同的群体利益，尤其是参、众两院中不同党派的议员更是代表着不同的利益群体。如自民党作为一个占有绝对优势的大党对教育政策的制定发挥着主导作用，“从教育委员会的选举方法到教科书和整个学制都明显地带有自民党长期保守统治的痕迹。”于是，政策角力的胜败往往取决于政党在议会中拥有的议席数。又因为任何政党的成员要成为议员都得通过国民的选举产生，国会在进行某项政策或法案的辩论时大多是由媒体如电视、广播现场向国民进行报道。因此，任何政党的议员们都不能完全不考虑国民的政策期待和利益要求，因而他们更多是在为满足国民的政策期待、利益要求的旗号下争取自己所属党派或所代表的利益集团的利益。这样，不同利益集团的代言人在关于政策的攻防中都得有所妥协最终求得一个能反映各方利益的方案。在此利益争夺中，即使不同利益集团的代表者主观上追求的是该集团的利益，但在客观上却也起到了对一个政策或法律方案的完善作用m。日本的教育政策就是在这样一些不同力量的相互斗争与妥协中形成的。

2、相关专家和咨询机构在教育政策制定中发挥了核心作用

在日本，无论是执政党还是在野党，几乎都设有关于教育政策的委员会。自民党因长期执政，所以长期针对某种领域特别关心与投注心力的人员，就成为“族议员”(政党内精通某一行业的人员)，在自民党的组织结构中，有称作“文教族”的议员团体，其对教育的专业能力非同一般，对教育决策有很大的左右力量。一些“文教族”的议员会不定期针对教育政策提出政策建议书，而该建议书通常是教育政策启动的源头，因为他们会提送文部科学省作重要政策规划参考。另外一些“文教族”的议员，由于长期关注教育问题及政策，所以会逐渐成为内阁的政务官，甚至是文部科学大臣，成为推动教育政策之重要成员，所以其影响非常巨大。台上的执政党有这样的委员会，台下的在野党也有相应的组织。在野党的委员们也多是国会议员，又担任了一定的行政职务，在教育政策的制定中，代表不同党派利益的委员们由于精通业务，与执政党辩论起来针锋相对，当然最后表决还是以票数多少来决定的。不过，通过辩论弄清了很多问题，甚至反对方的意见由于得人心、有群众基础也被反映到执政党的提案中去。此外，国会大会辩论通常都是电视实况转播的，群众的意见和愿望也可以通过媒体等途径得以反映。

日本教育政策制定的另一特色就是审议会制度。这里的日语“审议”大体相当于汉语的“咨询”，各种有关教育的审议会就有关教育发展与改革的课题提出方案。审

议会的成员们来自社会各界，大都熟悉教育，并能代表不同群体的利益，在教育决策中发挥着重要的作用。以中央教育审议会为例，从1953年到1981年，委员总数达240人，从就任的职务来看，大学教授68人，大学校长39人，大学之外法律认可的学校的校长34人，公司职员23人，社会团体职员19人，作家、评论家、表演家15人，地方教育委员会代表9人，地方的研究人员代表9人，新闻界代表7人，知事4人，学术团体代表3人，原文部大臣3人，原文部次官3人，高中以下学校的教头(相当于副校长)2人，一般教员1人，其他4人。中央教育审议会在1953到1983年间就提出教育政策咨询报告27个，接近每年提出一份政策报告，可见其对教育发挥的作用。

3、各种社会团体在教育政策制定中发挥了积极的推动作用

日本人重视教育是广为人知的，新闻媒体等各种社会团体是教育政策形成的重要影响因素。

在日本，新闻媒体在教育政策制定过程中起着重要的信息传递、舆评论监督、汇集众议的作用。在教育政策的方案提出阶段，新闻媒体就积极对教育政策方案进行报道，使尽可能多的国民能够知道方案内容，从而通过新闻媒介发表自己关于该方案的看法与建议。政策方案的制定者如各个有关教育的审议会在最终形成方案时，就可以吸收公众有价值的看法与建议。这样既有了公众的广泛参与，又使政策能够广纳众议。

日本的财经界，由于认识到教育是日本经济成功的关键因素，教育政策的结果必将影响到其自身的利益，因此他们在利益争夺中总是积极表达自己的意见以对教育决策产生影响。由于财经界不是政府的一个正式组成部分，因此没有权力操纵教育决策，但是他们对教育政策制定过程施加影响的途径也是多样的。一般来说，财经界的教育要求主要是通过一些经济组织，如“日本经济团体联合会”、“日本经济发展委员会”、“日本经营者团体联盟”等等，以“声明”、“意见书”的形式公开表达他们的教育要求。通过财经界与政府官员的密切关系，这些声明或意见书引起了教育决策者的重视，并成为日后教育决策的重要依据。另外，财经界还有“智囊团”，其成员一般包括大学教授、官员和商人，这些学者和官员在教育政策制定中发挥着更直接的作用。因为教育的最后目的仍是就业，对国家和经济领域之发展而言，教育即是培养人力，所以财经团体会关心教育，并提出有关教育改革的咨询意见与建议书，故对教育改革一直有很大影响力。与此同时，财经界人士也常会受邀加人各种教育审议会，以提供教育政策规划之咨询，故对教育改革也产生很大的影响力。

同样，作为非政府机构，日本教育团体，包括战前传统的影响，战后初期就已经组织了强大的教师团体组织。如“日本教师工会”、“日本教职员组合”等。此外，还有教育行政人员组织，包括职员组织、教头组织及校长组织等。这些组织对教育政策的制定都会产生不同程度的影响力。由于教师强大的向心力，战后主张反对军国主义的教育理念，以及提倡民主主义，日本教师团体成了对抗教育行政的重大压力团体，长期对教育政策具有重大的影响力。在中央层面，由于日本教育团体一直被排除在审议咨询和决策圈之外，他们对教育决策的影响主要是以抵制教育政策实施和维持现状的方式来产生。在地方层面，他们或是充分利用大众媒体来表达自己的意见和主张，通过媒体的中介作用对决策者施加影响；或是以组织老师罢工或威胁罢工为手段来实现自己的教育改革要求。可见，虽然各种社会团体并不直接参与教育决策，但他们的影响面之广、影响力之大是不容轻视的。

三、日本基础教育政策制定对我国的启示

1、完善相关法规和政策，依法决策

我国的教育法制建设在“文革”结束后进入了恢复重建时期。1978年，党的十一届三中全会以后，随着社会政治生活发生的历史性转折，进入了迅速发展的新时期，表现为国家十分重视教育立法工作，加速制定了一批教育法律、法规和规章，教育法制的宣传教育和研究也取得了一定的进展。从横向来看，在教育法这个教育母法之下，并列存在着基础教育法、职业技术教育法、高等教育法、成人教育法、残疾人教育法、社会教育法、义务教育法、教师法、学位条例等九大法律法规。从纵向来看，有全国人大及其常委会通过的法律、国务院发布的行政法规、国务院所属部委发布的规章、地方人大制定的地方性法规、地方政府制定的规章等多层次体系。纵横之间有交错，但从现行情况来看立法权限、适用范围界限不十分清楚，经常发生矛盾。此外，我国教育立法的基础仍很薄弱，表现为教育法规在数量上严重不足，内容上也不够健全和完善。迄今为止，仍有一些很重要的教育法律还未出台。教育法规在形式上也有较大的局限性，主要是国家行政机关制定的教育行政法规、教育规章等，相当一部分属于法规性文件。与此相应，我国的教育法制建设也是一个比较薄弱的环节，其突出表现就是执法不严，如教育法规实施中出现的拖欠教师工资现象屡禁不止、一些地区儿童失学现象严重等问题就和教育法规的执行不够严格、不够坚决有着直接的关系。总之，由于教育法制不够完善，我国的教育决策就缺少了一个有力的支持系统；由于教育法制建设进程缓慢，我国的教育决策就常常会出现“一言谈”、“拍脑袋”等随意性现象。因此，必须进一步完善和规范我国教育法规体系，以达到既符合我国的教育发展需要，又使体系内部能协调发展的目的；必须在教育法制建设上狠下功夫，花大力气来抓，这是当前依法决策的关键所在。

2、建立健全合理的教育决策程序

考察我国基础教育政策与决策的科学化与民主化的进程，可以发现决策程序的健全和规范化是当前一个亟待解决的首要问题。正如有学者指出的：“中国改革初期的政策变迁从逻辑程序上讲是不规则的，而最终的结果却是：某些自发的、偶然的、不规范的和不确定性的事物和现象都演变成自觉的、必然性的、规范性的和确定性政策。”由于我国长期受封建小农经济思想的影响。加上教育决策的咨询制度、论证制度等不够完善，一些地方教育行政部门对决策工作认识不足，决策者还是习惯于凭个人经验办事，靠办公室里“拍脑袋”决策，即使找咨询机构论证方案，也只是走走形式，标榜民主，论证不充分就匆匆下结论，因而出现决策失误的现象也屡见不鲜。要改变教育决策程序不规范的状况，借鉴日本教育决策的经验，首先要明确的是决策者的地位与作用问题，正确处理好决策者与专家学者、各研究和咨询机构以及社会大众的关系。决策者应严格把握决策程序，协调各方力量，使“谋”与“断”相分离的问题从根本上得到解决，以确保教育决策既有深厚的专业品质，又有广泛的群众基础。

总之，从我国基础教育政策制定与决策机制的改革与发展角度来说，实现教育改革与发展的民主决策、民主管理和民主监督的规范化、法制化和程序化，使各级政府、教育行政部门真正做到依法决策、依法治教，建立办事高效、运转协调、行为规范的教育行政管理体系，保证教育行政管理权力按照人民的利益和意志正确、有效行使，我们仍然任重而道远。

责任编辑：付一静

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