地方教育立法若干问题的探讨

地方教育法规是国家有关教育法律法规的重要补充和配套。是保证国家有关教育法律法规贯彻落实的重要措施，是社会主义教育法制的一个重要组成部分、是我国教育法律法规体系不可缺少的一个重要内容。如何制定好地方教育法规，有许多问题值得我们认真地去研究和探讨。现就广西在制定《实施<教师法>条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）过程中遇到的一些问题和解决的经过，谈谈地方教育立法的几点体会。

一、吃透“两头”

地方教育法规的最大特点是依照有关国家法律法规的规定，结合本地实际和特点，针对本地的实际需要，制定出既符合国家有关教育法律法规的规定和国家有关重大教育方針政策的基本精神，又适合本地区的实际情况，并有较强的操作性，使国家教育法律法规基本精神具体化、地方化，在本地区具有法律效力和不可侵犯性的地方性教育法规。根据这个特点，因此，就必须要吃透“两头”

一是吃透上头。即认真学习、深刻领会有关国家教育法律法规和有关重大教育方针政策的精神实质。《条例（草案）》起草领导小组成立后，首先组织领导小组全体成员认真学习宪法、民族区域自治法以及教师法和有关重要文件、资料，特别是对教师法逐章、逐条、逐项地进行认真的学习讨论研究，力求在理论和实践的结合，上真正弄懂弄通教师法中各章、各条、各项立法的目的意义和精神实质。例如通过学习宪法和民族区域自治法使我们了解到，宪法的第一百条规定“省、直辖市人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下可以制定出地方性法规”，民族区域自治法第六条第二项规定：“民族自治地方的自治机关根据本地方的情况，在不违背宪法和法律的原则下，有权采取特殊政策和灵活措施，加速民族自治地方经济、文化建设事业的发展。”与此同时，全面理解教师法各条款的理论和实践依据。这样为制定本省区《实施<<教师法>条例》找到了比较充分的立法依据和理论根据、以克服脱离国家法律法规和重大教育方针政策的立法倾向。

二是吃透下头。即深人调查研究，弄清本地区的实际情况和特点。广西是个多民族聚居的民族自治地方，由于历史的原因和各民族所居住的地理环境的差异而存在各民族在政治、经济、文化教育等方面发展的不平衡性，比如沿海和内地、城市与农村、平原与山区、汉族地区与民族地区情况千差万别，地方教育立法如何根据这些不同情况和特点制定出适合本地区实际的地方教育法规，就必须进行调查研究，特别是本地区教师队伍现状及存在的主要问题及其原因进行认真地分析研究。只有比较全面地掌握和了解本地区的实际情况，才能依照国家教育法律法规的规定，结合本地区的具体情况，制定出适合本地区实际、针对本地区需要的地方性教育法规。因此，在起草之前，我区组织了有区教委各处室领导和起草领导小组全体成员参加的社会调查，深人全区各种不同类型地区和各级各类学校调查研究，掌握了大量的第一手材料，了解到社会各界和广大教师对制定《实施<教师法>条例》的一些要求。比如广大教师反映，国家教师法是全国性的，比较原则，自治区的实施办法就不能太原则，要有较强的操作性。这些调查材料为我们起草《条例（草案）》提供了大量的实践依据。

通过吃透“两头"，使《条例（草案）》既有充分的法律依据和政策基础，又符合本地区的实际情况，具有较强的针对性。

二、确定重点

每一部专项或单行法律法规都应明确一个重点。在吃透“两头”的基础上，根据广西的实际情况，我们把住两个“法眼"，落实两个“提高”，解决三个“难题”作为制定《条例（草案）》的重点。

两个“法眼”，即教师的权利和义务。教师法中规定，教师的权利和义务，这是加强教师队伍建设的核心，其余规定都应围绕这个核心服务。教师的权利和义务是密切相关的统一体，只强调权利，忽视义务不行;只强调义务，忽视权利更不行。权利和义务这两个“法眼"抓好了，教师队伍的建设才有希望。

落实两个“提高”，即提高教师的社会地位，提高教师的思想政治和教育业务素质。从广西的实际情况看，要加强教师队伍建设，关键在两个方面，一是要提高教师的社会地位。提高教师社会地位不是空洞无物的口号，而是具体体现在一定的物质基础上的。比如住房、经济待遇以及生活、工作条件等等，这是从根本上使教师工作成为最受尊敬和最值得羡慕的职业，这也是稳定教师队伍、促进教师队伍建设的根本方法;二是提高教师的素质。提高地位和提高素质也是两个不同的性质但又密切相关的统一体。教师的社会地位，在一定意义上说，可以促进教师素质的转化。素质的转化也可以改变教师的社会地位。当前教师队伍的整体素质总的来说是比较好的，但也存在不少问题，无论从思想政治方面或教学业务方面，与当前教育改革和发展形势的要求还是有一定的差距。因此，制定《条例（草案）》对两个“提高”任何一个都不可偏废。

解决三个“难题”。即解决按期足额发放教师工资难、教师住房难和教师看病难。这“三难”是直接影响教师队伍稳定的主要方面。我们的教师绝大部分是通情达理的，他们工作、生活条件总的来说还是比较清苦的，与其他部门和其他战线相比，还有一定的差距，对这一差距他们当中绝大部分是能够理解的，但是能不能按规定如期足额发放他们的工资和有关政策规定补贴、基本解决他们的住房问题和保证他们必要的就医条件，这是最起码的要求。对此，我们在立法之前，针对这“三难”产生的原因和解决的办法进行了认真地分析研究，在《条例（草案）》中从经费来源渠道、管理制度、监督机制等一系列措施在法律条文中提出了具体要求。对此，在《条例（草案）》二稿征求意见中大家反映比较满意。

三、抓住“三依”

地方教育立法，是具体贯彻落实国家教育法律法规的重要配套措施，保证国家教育法律法规能在本地区真正落到实处，使地方性教育法规在本区域内既符合法律的要求，又能畅其可行，因此，在制定有关教育法规条文中必须注意做到三个依据。

一是依据有关国家教育法律法规的规定，不违背有关国家教育法律法规的基本原则。在起草法规条文时采取逐条逐项对应的办法，不缺不漏循序渐进，从原则到具体，逐条分解。

二是依据本地区党委、政府和教育行政部门和各有关部门曾发布过有关改革和发展教育的规章、规范性文件，并在实践中证明行之有效的部分。如1991年自治区党委和自治区人民政府发布的《广西壮族自治区教育改革与发展的决定》及1992年5月21日区人事厅、区教委、区财政厅、区劳动局等单位联合下发《关于实施我区教师退休后享受全额工资有关问题的具体办法》等有关文件中关于“各级各类学校教龄满30年的男教师、教龄满25年的女教师退休后享受退休时全额资”的决定，上升到法规予以确定。

三是总结经驗，找出各地在教育改革和发展中被实践证明是成功的经验体会，上升为法规条文固定下来。比如关于教师住房问题和民办教师待遇问题的有关多渠道经费来源，在群众自愿量力的原则下，完全是行得通的，也是完全符合国情、区情的，所以把它列人了法规条文。

四、力求务实

地方教育法规是针对本地区的特殊情况和需要而制定的，而且都是为了适应本地区教育形势发展的需要，解决本地区教育出现的新问题而制定的，因此，它在适用范围、调整对象、处理、内容、所定法则等方面与全国性教育法律法规比较都应规定得较为具体，法规条文力求务实，是避免“圆滑”、“虚空”、“枯燥”等词句而导致“软法”不易操作等弊端出现的一项重要措施，也是广大人民群众和广大教师最为关心的大事。对有关法规条文能具体化、规范化尽可能在法规条文中准确明了，不含糊其词，不模棱两可。如《条例（草案）》第二十六条，规定“教师工资收入应高于同类地区相应国家公务员工资收人的10%”。为了鼓励非贫困县的教师及具有中专以上学历的毕业生到贫困县任教，第二十八条作出了如下规定：“（一）、工资向上浮动一个等级;（二）应届中专以上学历的毕业生取消试用期或者见习期;（三）优先安排家属就业，子女就读就业和住房。”为了加强对中小学教师的培训切实解决经费问题，《条例（草案）》第二十条第二项作出以下规定：“中小学教师培训进修所需经费，应从每年普通教育经费中安排，并列人预算。市、县人民政府每年应从统一征收的城乡教育费附加中提取不少于10%至15%的比例用于中小学教师培训。”《条例（草案）》第十二条又规定：“各级人民政府应当采取特殊政策和措施，为少数民族地区和边远贫困地区培养培训教师。对国家认定的特困县报考师范院校的学生应当实行降分录取以及定向招生、推荐与保送相结合的升学制度，并为其升学提供全部或部分费用。在职中小学教师参加各种业务培训的费用应当给予全部或部分补助。以上所列有关补助费用从国家下拨我区的少数民族补助费、边境建设事业费、支援不发达地区发展资金、法定（《广西教育条例》已有规定）用于义务教育的资金中支付。”等等，尽可能做到明确、务实，不向上向下转移矛盾，尽可能为大家在贯彻执行中便于操作。，

五、适当超前

地方教育法规必须相对稳定，避免朝令夕改，因此在立法过程中要有一定的预测性，以改革的观点通观全局。因此，我们认真学习了《中国教育改革和发展纲要》以及《广西壮族自治区教育改革与发展纲要》、针对广西近中期教育改革发展需要与可能，按照教育规律，其设计“能力”起码要管相当一个时期，在拟定法规条文时，坚持“主要问题突出解决，未来问题重视解决”。如《条例（草案）》的第二十九条规定：“为确保教师工资和自治区级以上国家机关有关政策规定补贴按期足额发放，必须按下列规定执行：（一）各级人民政府实行行政领导贵任制;（二）自治区、市（地）、县（市）财政分别予以保证;（三）对中小学教师工资和有关政策规定补贴实行全额预算;（四）中小学教育经费由县统一管理;（五）征足、管好、用好城乡教育费附加;（六）对部分县按期足额发放中小学教师工资及政策规定补贴确有困难的，自治区财政应拨出一定资金予以解决;（七）任何部门、单位或个人不得以任何理由克扣、挪用教师工资及其有关政策规定补贴。”又如在培养培训教师问题的某些规定，主要是瞄准未来五年内广西九年义务教育发展趋势所需要对中小学师资数量和质量的要求，确定培养培训教师的途径和经费来源作出特殊的规定等等。

六、面向全区

广西是个多民族聚居的民族自治地方，各民族在政治、经济、文化教育等方面发展很不平衡，如沿海比内地好，汉族地区比民族地区好、城镇比乡村好，地方教育法规必须根据全区各地的实际情况相应作出必要的规定。照顾到全区各种不同类型地区在教育改革中需要解决的某些重大问题。为做好这一点，一是在立法之前组织力量深人全区各种不同类型地区进行调查，了解情况;二是在修改或征求意见阶段，先后分别深入各种不同类型地区普遍征求修改意见。例如《条例（草案）》（修改二稿）我们先后深入全区各种不同类型地区普遍征求各方面的意见，并在此基础上，拟召开多次修改论证会，请各种不同类型地区的有关行家、社会各界代表参加，尽可能使《条例（草案）》有关条文规定符合全区的实际情况和特点，以有利于在全区贯彻执行。

七、敢于突破

我国是一个多民族的统一的国家，由于历史和诸多方面的原因，各地各民族在政治、经济、文化教育发展很不平衡，国家有关教育法律法规不可能制定得十分详尽具体，只能在一些重大原则作出某种规定。因此，地方教育立法就应该在国家有关教育法律法规的指导下，根据本地区的实际情况和特点在某些具体要求上，要有所突破，比国家教育法律法规制定得较为详尽具体，这样有利于使国家有关教育法律法规落到实处。同时，根据《中华人民共和国民族区域自治法》的有关规定，自治地方有权根据本自治区的实际情况和实际需要，在不违背国家宪法和有关法律法规的原则下，可以制定适合本地区的有关单行法规，为此，我们在《条例（草案）》中，在《教师法》有关规定的基础上，只要有利于本地区教师队伍建设，就敢于突破。据初步统计，在《条例（草案）》（修改二稿）的五十条中共有20余条40多项有所突破，突出了地方教育立法的特点。如广大教师最为关心的是法规制定了很好的条文，如何加强执法监督机制以保证法规的真正贯彻落实。为此，在第四十四、四十五、四十六条中突出规定“各级人民政府年度政府工作报告应当把对教师法及本办法的执行情况作为本级政府专项工作报告，并接受各级人民代表大会及其常务委员会审议”。“各级人民政府督导机构和教育行政部门应当加强对教师法及本办法贯彻落实的督查工作，对违反教师法及本办法规定的行为，依法提出申诉、检举、控告，并督促司法机关和有关部门依法处理。”“教职工代表大会和各级教育工会组织，要充分发挥其监督执法作用。

八、该争必争

地方教育法规要高于政府规章和规范性文件，在本自治区内具有绝对的法律效力和不可侵犯性。因此，在制定过程中，凡有利于本地区教育事业发展的、凡有法律依据的、凡经过实践验证属成功经验的、都应该积极地争取吸收到法规条文中来，以法律形式将其固定下来。比如对中小学教师的培养、培训计划、多渠道筹措教育经费、定期对教师的健康检查、对教育经费的拨付渠道及其办法等，多年来一直是不明确或经常出现扯皮的问题，列入了法规条文，作出了明确的规定。

九、要有法味

地方教育法规，是由地方最高权利机关审议通过颁布实施的，与政府和部门规章和规范性文件不同，在法规条文中，尽可能具有较强的法律语言和法律格式。在法律条文中，尽可能避免出现“过渡”或“论理”等之类的文字，要严格使用法律用语如“应当

“必须……”“不允……”“不得……”……“禁止……”等强制性语言。这样一则避免文字篇幅过长，

二则体现法的特征。

十、争取人大常委会的支持

为了使《条例（草案）》早日出台，《教师法》一公布，自治区人大常委会即把制定《实施<教师法>条例》列人当年地方立法计划，并决定由人大常委会直接牵头、参与起草工作，同时由自治区人大常委会科教文卫委员会直接向人大常委会提出议案。并于三月初制定了《条例（草案）》工作計划，明确指导思想和工作方法步骤以及时间安排。成立了起草领导小组。领导小组顾问三人，其中二人是自治区人大常委会副主任，一人是自治区人民政府分管教育的副主席，领导小组组长、副组长分别由自治区教委和自治区人大常委会科教文卫委员会领导担任，起草领导小组成员若千人，下设办公室，自治区人大常委会和自治区教委抽调若干名干部脱产办公，负责调查研究论证和具体起草工作，由于得到自治区人大常委会的重视、支持和直接指导，一是使起草工作十分顺利，进展较快，目前已完成《条例（草案）》修改二稿;二是对一些重大原则问题，自治区人大常委会直接参加讨论修改，不但有利于对横向单位的顺利协调，而且大大减少立法的中间转折环节，提高立法质量，加快立法速度。

加快地方教育立法有许许多多科学的东西值

得研究和探讨，以上仅仅是我们在制定广西《实施<教师法>条例（草案）》。上一阶段工作的一些初步体会，下一阶段还需要几经上下、反复修改、多次论证，认真搞好协调工作。这些工作，在地方教育立法中都是十分重要的。

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