英国学校改革：面向21世纪的教育重建

摘 要：在过去的30年，学校改革议题已成为英国的热点，它经常被人们反复讨论，在当前英国大选中也是政治争论的重要议题。文章勾勒了2010～2015年间卡梅伦领导下的联合政府在一些关键领域所推行的学校改革，并将之与1997～2010年间布莱尔和布朗领导下的“新工党”，以及1979～1997年间撒切尔夫人和约翰·梅杰领导下的保守党学校改革进行比较。此研究将尝试从历史背景和国际比较视角，考察这些学校改革在多大程度上共同为21世纪英国教育重建，提供一条具有内在连贯性的路径。

关键词：英国学校改革；教育重建；连续性；变革；21世纪

中图分类号：G40-059.3 文献标识码：A 文章编号：1671-6124（2015）04-0005-06

笔者在20年前出版了一本书，题名为《教育重建：1944年教育法与21世纪》（McCulloch 1994）。该书详细介绍了1944年英国教育法案中有关学校改革的方方面面，以及这些改革如何帮助我们思考现在和未来的教育改革。《1944年教育法》是建立在政府1943年颁布的白皮书《教育重建》基础之上，我们最近进行的改革也是基于满足21世纪对人才需求这一基本框架。《1988年教育改革法》的设计师、教育大臣肯尼斯·贝克认为：“为了满足21世纪英国的需要，有足够的理由对英国教育体系进行彻底改革。这意味着如果教育改革是以蜗牛速度推进的话，那它的成就也不会太明显。”（Baker 1993 pp.169）在过去的一些年里，我们也经历了一系列学校改革。这些改革在多大程度上是以一种连续性和连贯性方式体现了英国面向21世纪的需要？笔者在20年前出版的书中提出：“21世纪的教育改革注定要比1944年的改革更加雄心勃勃和复杂艰难。”这种说法是否正确呢？这些都是我们将要探讨的话题（McCulloch 1994，pp.170-71；see also McCulloch 1997）。

一、连续性和变革

为了理解学校改革的性质及其影响，我们首先要明确它们在哪些方面进行了保留，在哪些方面进行了变革，也就是说它们在多大程度上体现了连续性，又以什么样的方式改变了这种学校制度。从广义上说，在我们国家教育制度中，现在的学校改革建立在三个关键阶段的改革基础上：一是20世纪40年代颁布的《1944年教育法》，它提出所有的孩子都要接受中等教育至14岁，之后发展到15岁和16岁；二是20世纪六七十年代的辩论和讨论，期间首相詹姆斯·卡拉汉在1976年发起了一场关于教育的“大辩论”；三是20世纪80年代颁布的《1988年教育改革法》，它引发了一场直至今天仍在进行的长时期的学校改革。甚至可以说，27年后的今天我们仍在思考这部重要法案带来的影响和后果，尤其是对于英国的22 000所公立学校。我们会发现这几个阶段的改革也与全球化改革运动相呼应，如20世纪40年代的普遍趋势是鼓励国家对教育改革进行积极干预；20世纪60年代这些改革与民主化运动密切相关；20世纪80年代保守党改革体现了“新右翼”教育政策的国际转向，即崇尚个人主义和自由市场。

教育重建和教育现代化理念彰显了与这些变革背景相关的独特价值观。如：20世纪40年代战后社会的重构，以及建筑、社区、工业和基础设施的重建；20世纪60年代关注“技术革命”引起的变革需要，并寻求通过社会计划和课程改革废除原来以阶级为基础的传统（McCulloch et al 1985）；21世纪的教育理想则是在新千年进行更加强有力的改革。在《1944年教育法》颁布后的70多年里也进行了多次学校改革，但在很多方面英国学校仍然保持了清晰完整的结构体系，尽管在这个体系中存在多种模式。许多孩子4～5岁时进入幼儿学校，他们在11岁时完成第一阶段的义务教育，随后进入中学就读。最近义务教育阶段的年龄达到了16岁，有的已经进入第六学级学习至18岁。自2015年起所有学生在18岁之前必须接受某种形式的教育或培训。有些学生是在9～13岁升入中学而不是通常的11岁，但这只是局部地区的少部分学生。然而，在这个相对稳定的结构内，也产生了许多争论和进行了一系列重要改革。

二、撒切尔和梅杰政府（1979～1997）

在1979～1990年间，撒切尔夫人领导的保守党政府在学校改革中采取了一系列关键举措，这为后来其他政府的教育改革奠定了基础。最初的改革是寻求一种新的课程，如：通过“技术和职业教育创新”为14～18岁青少年提供更多的实践课程，以取代原来的一些学术类课程；更深入的改革是20世纪80年代后期创办的城市技术学院，这是在局部地区提供的一种可供选择的学校，它将独立于地方教育当局而且不同于综合中学。尽管这种类型的学校持续时间不长，但它是中等教育领域提供选择和多样性的一次初步尝试。其他教育改革旨在提供一种全国性的规范制度，如：普通中等教育证书（GCSE）为所有学生提供了一套统一考试，以取代之前导致学生学业成就参差不齐的考试制度。1988年引入的国家课程，是自19世纪以来首次为学生在学校中学习的课程提供了法律框架，从而降低了教师原来在学校课程领域的自由支配权。尽管后来对教学评价方式和课程进行了多次修订，但它们仍然保留了20世纪80年代的基本体系。这些改革为21世纪教育勾勒了一幅清晰的图景，也是此前贝克大力倡导的。

约翰·梅杰领导的保守党政府（1990～1997）延续了这些改革。1992年成立了教育标准局（Ofsted）对学校进行更加严格的监督。由政府直接拨款的公立学校也提供了一种可供选择的教育形式，它对地方教育当局和综合学校提出了挑战。同样，基于学校的教师教育改革向原来那种基于大学的过于理论化和学术性的传统模式发起了挑战。这些学校改革虽然并不完全一致甚至也不持久，但为过去一代人所受的学校教育奠定了基调。这些改革的基本框架也体现在每届政府颁布的教育白皮书中。例如：约翰·梅杰政府在1991年颁布的白皮书《21世纪的教育和训练》（DES 1991）提出了一套改革计划，并承诺该计划将满足未来十年和21世纪的需要。它们将为年轻人提供好的职业愿景和工作满意度，同时为来自不同背景的年轻人创造更好的机会，为21世纪经济发展提供具有一流技能的人才（DES 1991，pp.64）。学校改革的基本目标同样体现在1992年白皮书《选择和多样性》中，它提出了新的学校框架五大主题，即“质量、多样性、家长择校、学校自治、责任性”，并宣称这是学校面向新世纪发展的指导原则（Department for Education 1992，pp.1）。它还指出：“这份白皮书和法律的目的在于能为21世纪学校组织提供新的框架，并且能够适应这种变革的过程。”这一愿景包括什么呢？根据白皮书的要求，“这个框架必须稳定且具有包容性，它允许多种形式的国家资助教育，照顾好每一个孩子，改善那些有特殊教育需要群体的生活，为那些非常聪明和有天赋的儿童提供帮助，通过高质量的课程尽可能为他们提供机会和扩展他们的视野”（DfE 1992，pp.2）。

三、新工党政府（1997～2010）

1997年托尼·布莱尔领导的工党执政被视为学校改革的新契机，虽然在某些方面他们的改革举措有别于前几届政府，但在总方向上是一致的。在教育大臣大卫·布伦基特领导下，1998年工党政府颁布了《学校标准和框架法案》，这是提高教育标准的主要立法。其目标是限制幼儿园班级人数，提高地方教育当局的标准，识别那些需要政府额外支持的地区，即“教育行动区”。法案提出政府应积极干预学校引起关注的事务。此外，它还计划建立多种不同类型的学校来延续选择和多样性，赋予新的权力以创办、改组和撤销学校，同时对学校的资金支持、行政管理和员工聘用等提出了新的框架。另一方面，它声称引入了其他一些与众不同的改革。如：“确保开端”（Sure Start）计划通过在一些欠发达地区建立儿童中心，以改善儿童养护、早期教育、健康和家庭支持的状况。这也引起了人们的高度关注，即如何把学校和其他社会问题（如健康和家庭）相结合，同时推行一项名为“每个孩子都很重要”的改革计划，这实际上导致了当时的教育部更名为“儿童、学校与家庭部”（the Department for Children，Schools and Families）。在学校教育中引入公民教育是另一开创性举措，其目的在于加强社会凝聚力。接受教育的年龄也首次从20世纪70年代的16岁提高到17岁，直到2015年的18岁。

正如布莱尔的目标是“教育，教育，还是教育”，新工党也试图表明一种新的态度，在其执政不久便发布了第一份白皮书《追求卓越的学校》，其中提出“学习可以为我们打开自身潜在的宝藏”。在21世纪，知识和技能将是取得成功的关键因素。我们的目标是建立一个人人接受良好教育并能终身学习的社会，英国的经济繁荣和社会凝聚力都依赖于这一目标的实现（DfEE 1997，pp.9）。“21世纪对学习的投资就像第一次工业革命时期对机械和技术革新的投资，彼时为实物投资，此时为人力投资。”（DfEE 1997，pp.15）白皮书还在原保守党提出的基本框架内对知识经济作出了勾画。在21世纪的前10年，新工党政府在学校改革中一直强调这个主题。其他政府部门也遵循同样的路线，如健康部把提升“人的价值”（valuing people）作为面向21世纪改善学习障碍的主要策略（Department of Health 2001）。2001年当工党再次赢得大选时，它声明学校改革要建立在“成功教育”（building on success）的基础上，并宣称许多中学正在为大多数学生提供高水平的教育。“在富有成效的校长、政府部门以及管理机构的领导下，学校改革已经超越了对综合学校的反复争论，从而建立了面向21世纪的教育体系——在保证教育覆盖面以及机会平等的基础上，强调个性和使命感，并积极探索满足所有不同智力水平的教育方式。”（DfEE 2001，pp.5）未来的愿景是加强对地方自治学校的有效管理。2005年新工党再一次赢得大选，并宣布英国已经实现了“为所有人提供高标准和好学校”的目标，家长和学生有了更多的选择。尽管如此，它坚信进一步的改革至关重要，“下一步的关键是改革我们的教育体系，使之能更好地为21世纪的英国服务”（DfES 2005，pp.22）。

2007年布莱尔卸任首相，由财务大臣戈登·布朗继任。布朗继续强化工党的学校改革计划，其教育理想仍然是为21世纪服务。在鲍尔斯担任“儿童、学校与家庭部”大臣期间，明确提出了“你们的孩子，你们的学校，我们的未来”和“建立21世纪学校体系”的口号。“儿童、学校与家庭部”的目标是使每一个孩子接受的教育能够使他们应对21世纪的挑战，即应对全球经济变革、社会环境变化、迅速革新的技术以及变化的星球（DCSF 2009，pp.13）。在布朗领导下出台的“儿童计划”，进一步明确了创建“21世纪学校”以及“为每一个孩子提供世界一流教育”的雄心壮志。这样的目标也是建立在原来的进步之上，“那些优秀学校为我们提供了21世纪学习体验的范例，但我们的目标是进一步建立一套适合于21世纪的学校体系，让所有的学校都能为所有儿童、年轻人和家长提供这种学习体验”。21世纪的教育愿景在于学校与家长、其他儿童服务部门或其他学校和教育机构合作，共同为家庭和儿童服务。在2009年工党年会上，布朗提出“21世纪教育新模式——我们迈向未来的跨越性一步——就是开发所有年轻人的才智”。这既是一种经济观，也是一种社会观。他说：“新经济不能阻碍社会的流动性，不会妨碍灵感，不会限制机会，不会阻止才智的发挥……我们确保年轻人有无数的新机会，从学徒到实习，再到一名现代技术人员，我们将发现、引导、开发和展示英国人的灵感和聪明才智。”（Brown 2009）尽管早在十年前我们就呼吁“学校改革是一种促进社会流动和增加个人机会的方式”，但在21世纪它仍将成为一种普遍使用的措辞。

四、联合政府（2010～2015）

在2010年大选中，戈登·布朗领导的工党政府失利，由大卫·卡梅伦领导的保守党和自由民主党组建联合政府。时任教育大臣迈克尔·高夫激进的改革方式引发了广泛争议，并导致他于2014年辞职，由相对温和的尼基·摩根继任。从总体上看，联合政府的态度仍是巩固和延续20世纪80年代开始的学校改革。

2010年发布的学校白皮书《教学的重要性》声明，新政府将致力于进行更广泛的学校改革，其中优先考虑学校和教师的自主权（DfE 2010）。对于中小学而言，它主张对国家课程和单独的学校课程进行全面审查，并进一步改革评价体系。它还延续了20世纪80年代撒切尔和贝克时期创办的“学院”（academies），而且设立了引起广泛争议的“自由学校”（free school）。自由学校旨在为那些希望自己创办学校的家长提供渠道。自由学校是非盈利的、独立的、国家资助的学校，学生免费入学而且不受地方教育当局控制，人们期待它能提供内容宽广和均衡的课程。2010年颁布的《学院法》确立了自由学校的地位，而且允许所有的公立学校成为“学院”。2011年秋第一批24所自由学校正式开学（DfEE 2015）。在某种程度上，这些改革受到了瑞典学校改革的影响，尤其是中学改革，它们与之前所进行的改革保持一致。根据《经济学家》杂志的观点，“在过去五年联合政府发起的所有改革中，学校改革的步伐是最快的”。目前有超过一半的中学都成为了“学院”，他们不再受地方教育当局的控制，能够自行决定课程设置、经费预算、经营场地以及教师聘用等。同时每100所学校中就有一所由家长、教师、慈善机构或基金会设立的自由学校。卡梅伦承诺如果他在2015年5月的大选中连任首相，他将创办更多的学院和建立500多所自由学校，因为它们能取得更好的学业成就，并且能提高其临近学校的水平。卡梅伦的女儿最近在伦敦一所“学院”获得了学额，这将是第一位保守党首相的子女进入公立学校就读。然而《经济学家》杂志指出：“相比承诺建立更多的自由学校或‘学院’，卡梅伦更应想办法使他一手创立的体系变得更完整。”（The Economist 2015）

迈克尔·高夫对21世纪教育理想的承诺并不比他的工党前辈们少。在2012年6月的一次记者招待会上他发表了一个重要演讲，题目是“孩子们怎么样？——为了21世纪所有人的成就”。他对过去的种种失败感到叹息，包括经济衰退、对弱势群体保护不力、历史遗留的机会不平等、教育失败与年轻人失业之间的密切联系，以及根深蒂固的低期望值等。高夫的未来愿景不是建立在过去基础上，而是来自于其他国家（如新加坡）的经验，他建议对教育失败零容忍并且为更多的“学院”和自由学校提供指导（Gove 2012）。他对国家课程改革的支持，在很大程度上也是归因于对21世纪的思考。他强调引入新的技术以取代原来的ICT课程，新的计算机课程将更有拓展性和吸引力，它由行业专家设计并允许教师和学校拥有更多的自由支配权，它让每个孩子都能掌握进入21世纪所需要的计算机技能。他还主张把计算机科学和物理、化学、生物作为“英语学士学位”（English Baccalaureate）考试科目，这些都是最重要和最有价值的学术科目。新的计算机课程已于2013年9月发布，正如高夫所说：“它不是由官僚阶层制定的，而是由教师和其他领域的专家制定；在英国计算机协会和皇家工程学会的引导下，它也吸引了行业领导如微软、谷歌和其他电脑游戏产业领导者的参与。”他认为传统的ICT课程更多地关注计算机知识，让学生反复地练习打字，学习如何制作电子表格，如何使用程序，如何发送电传等，这些都已过时。新的课程要求工作人员接受专业培训。其他学科（如媒体研究）并不是高夫21世纪教育愿景的一部分，他的21世纪课程计划包括改革普通中等教育证书考试（GCSE）、高级水平考试（A-level）以及职业资格认证等。对于普通中等教育证书考试，大部分评价会在课程结束之后而不是课程进行当中；课程的修订工作将于2015年启动，涉及英语、数学、科学、历史和地理。这将是21世纪新的国家课程方案，体现了对每门学科的更高期待（Gove 2013）。

教师教育仍然是联合政府改革的一个关键领域，在已有体系中学生完成三年的大学学习后，再经过一年培训获得研究生教育证书（PGCE），这种方式现在面临着直接的挑战。新的培养方式要求准教师们花更少的时间在大学学习，而花更多的时间到学校见习。新的举措，如：教学学校（teaching schools）、学校主导（Schools Direct）和教学优先（Teach First）等计划，给予了学校更大的支配权。同时也提出了一个问题，即教师是否需要具备一种特定的资格？与英国的公立学校不同，但与独立学校相似，自由学校的教师不必拥有合格教师地位（QTS）。根据教育部发言人的说法，独立学校和自由学校可以聘用那些不具有合格教师地位的优秀人才。这种灵活性适用于所有的“学院”，以使更多学校能聘用杰出的语言学家、计算机科学家、工程师和其他不曾在公立学校任教的专家。当然我们也希望绝大多数教师继续拥有合格教师地位。这种灵活性有助于学校更快地发展，现行教师聘用制度不受这点小变化的影响（The Guardian 2012）。

五、历史和比较视角

过去5年和过去30年的学校改革，与20世纪四五十年代的改革相比有着显著差异。它们是在国家层面实施的改革并有着明确的目标，即改善整个教育系统中的学校水平和学生表现。这些措施常常受到许多学校的反对，尤其是一些措施有时会引起很大的争议，这与20世纪40年代的改革有所不同。我们也可以从长期的历史背景中看待当前的改革，19世纪的改革引入了现代学校，但它只提供地方性的大众教育；20世纪的改革为所有人提供教育，它在本质上是全国性的普及教育。我们现在看到面向21世纪的新型学校，经历了一个漫长而痛苦的过程，其原因在于改革的性质不同，为了达到不同目的而改革，或者为了与全球化保持一致而改革。英国在整个欧洲甚至世界发展中都是一个特例，其社会性质与政治结构意味着学校改革是以一种独特的方式进行，这些民族特性也为学校改革提供了一个宽广的框架。与此同时，在过去20多年中学校改革具有明显的国际竞争意识，如国际学生评估项目（PISA）的排行榜，来自其他国家如美国的影响逐渐增大等。这些广阔的国际背景可能会在21世纪进一步发挥其影响力。

对未来尤其是21世纪的理想愿景，在过去30年中无疑对学校改革有着持续性的影响。在我们想象中，教育有独特的力量能够在不断变化的新世纪塑造我们的未来。对未来的承诺，以及为达到更高期望值而进行的激进改革，使得过去的改革黯然失色。这种因素激励着“现代化”的设计师们。同时，英国的历史、社会、文化传统对教育政策产生了强有力的影响，致使改革过程需要反复协商。除了政策变化的步伐加快外，学校在实践中也必须适应变革并富有弹性。正如阿克与库班指出，美国学校的基本语法像班级形态一样，在过去几十年都保持了显著的稳定性（Tyack and Cuban 1995，pp.85）。那么学校改革为21世纪的英国做好准备了吗？为了达到更多的目的，这种改革似乎并不够，甚至30年以后仍然会支持进一步改革。

学校改革会继续成为2015年大选中一个痛苦而有分歧的话题，比如政府在改革中是否会增加或削减对学校的投入都会引起争议（Weale 2015）。据报道，教师们已经看到了“维多利亚时代的状况”，学生们饿着肚子上学，衣着也不适合天气变化。政府估计自2010年以来贫困儿童的数量已经减少了30万，而且政府已经为所有幼儿提供了免费校餐。由于政府给予每个贫困生额外费用，现在贫困生每年的额外投入达到2.5亿英镑，目的在于缩小他们与学校中同龄人之间的差距（Coughlan 2015）。根据工党新的教育发言人哈恩特的观点，联合政府的政策在学校监管方面产生了一个危险的真空（a dangerous void），它会导致严重的问题，如财务、选举行为以及在教育系统中渗透政治影响。这些与我们所期待的21世纪学校教育是背道而驰的。对于未来，工党现在也有一个不同的计划，即在地方层面坚持新的学术标准，对学校进行定期视察，以确保及早发现学校的不良表现和管理问题，然后找到应对的方式（Hunt 2015）。

至此，21世纪的教育改革方案大家都熟悉了，然而观察人士可能会提出这样一个问题，在过去30年的学校改革中历届政府是否吸取了以往的教训？（The Guardian 2015）2015年5月随着卡梅伦领导的联合政府执政到期，这似乎表明21世纪学校改革比1944年改革更加雄心勃勃和复杂艰难。

（译者：湖南师范大学教科院博士生缪学超、湖南第一师范学院副教授王佳娣）

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