我国商事登记制度“先照后证”改革的商法思考

“先证后照”即企业的设立或者经营范围涉及前置许可的，需要先取得许可证或批准文件，方向可向登记机关申请登记。在我国原有的制度框架下，普通民众要想创业需要跨越许多“门槛”，其中注册资本制度和前置审批制度是最难逾越的“门槛”——要开办一家公司，首先要有足够的资本，然后还要取得主管部门的行政许可证，才能到工商部门申办营业执照。此种方式的缺点在于这种流程在顺序上存在着一定的矛盾。市场主体在不具备主体资格的情况下，难以取得与之相关的经营资格。其次，部分行政许可门槛高，因为一些主管部门只负责审批，不负责管理，这样的实际状况及市场监管的需要抬高了审批许可的门槛，造成了许多经营者无证也无照的经营现象。

“先照后证”，“照”是指工商营业执照；“证”是指商事主体开展经营需要获得相关许可审批的证明；“先”“后”则是涉及到营业执照取得与相关许可审批的顺序问题。所以，“先照后证”根据语义来讲，就是指相关许可审批由前置程序改为后置程序。申请的人只要具备法律规定的商事主体资格可先拿到营业执照，后取得需要相关许可审批的证明。可见，“先照后证”作为工商登记制度的一項改革措施，主要对营业执照与相关许可审批在“孰先孰后”的顺序上作出了调整。

2013年的《国务院机构改革和职能转变方案》中明确提出了，改革的首要任务是工商登记制度的改革——采“先照后证”制而舍“先证后照”制；以认缴登记制替代了注册资本实缴登记制；工商登记的其他条件也予以适当放宽。改革的目的在于降低“前置审批”与“注册资本”这两大门槛。此举客观上将对人们的创业积极性起到了极大的激发作用。“先照后证”的做法真正实现了降低市场主体准入门槛的目的，当创业者将要从事的是一般性的经营活动时，其仅需在工商部门领取营业执照；如果在一般性经营外还想经营涉及需许可方能经营的活动时，则需向工商部门提出针对性的申请许可。同时，“先照后证”改革贯彻了鼓励投资和企业促成的基本思想，体现了交易效率与交易安全的平衡关系重构，也促进了商事登记和相关制度深化改革的联动效应。

但是，社会公众认知普遍有误。不管是企业还是普通公众对“先照后证”改革的认知普遍存在两种错误观念：一种错误观念为，办理营业执照即可从事经营活动，是否再办理后置审批已无所谓；另一种错误观念为，此项改革“换汤不换药”，效果不大。部分企业及公众认为需要的审批事项仍然要办理审批手续，并没有精简办事流程，对企业的经营不会产生什么影响。部门协调配合稍显不足。实施“先照后证”改革的涉及面广，需要政府及交通、经信委、质监、安监、卫生、城管、住建等部门相互协调配合，形成工作合力，才能确保改革顺利实施。从现在推进情况看，由于缺乏改革推进领导小组，缺乏统一的领导协调推进，导致改革还停留在各部门自行推进上，没有形成统筹推进的良好工作态势。

工商登记时行政审批制度中的重要一环，通过“先照后证”等改革举措，直接破解了前置审批不清，证、照互相前置的循环困局，特别是工商登记前端开放，形成对后续审批许可的倒逼机制，推动各地及相关部门减少、下放和转移登记相关领域的行政审批事项，改进审批方式，缩短审批时限等。在试点地区最明显的体现在两个方面：一方面是行政审批及登记前置审批事项大幅缩减。“先照后证”登记制度改革后，在一些地方的行政审批事项大幅缩减。另一方面则是准入环节审批效率大幅提升。

推动市场监管体制改革，厘清部门职责，减少监管“真空”。传统监管模式下，部门之间责任边界不清晰、智能交叉，是导致监管漏洞出现的主要原因。实行商事登记改革后，各试点地区确立的“准许可、谁监管”的原则，以地方法规、政府文件的形式进一步明确行业监管的责任，对于在某一行业从事经营活动的市场主体无论是否需要许可，无论是否领取营业执照，均由行业主管部门对其相关经营行为进行监管。行业监管原则建立了证照分离的监管制度，实现了从简单的证照监管向经营行为监管的转变，强化了对“有照无证”经营行为的监管力度。推动从“事前审批”向“事后监管”转变，在现行市场主体准入体系中，工商登记是最后环节，是总闸门。对工商等级制度进行改革，特别是实行“先照后证”改革，工商不再代行前置审批审查事宜，各审批部门必须改变“坐等上门”的审批方式和“以批代管”的监管方式，实行主动监管。

此外，“先照后证”登记改革还直接带动了信用信息平台建设，有利于部门监管和建设社会诚信体系、企业信用体系。“先照后证”等级制度改革的一个配套工程就是要建立公共的商事主体信息公示平台，集中商事主体的登记备案信息，许可审批信息，监管信息以及其他信用信息等，实现部门间的互通，也实现信息的社会公示。（作者单位为山西财经大学法学院）

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